‘ในพื้นที่โควิดระบาดไม่หนัก แต่โรงเรียนยังเปิดไม่ได้’ ‘ความพร้อมยังมีไม่เพียงพอสำหรับการเรียนการสอนแบบออนไลน์’ ‘ครูไม่สามารถคิดหานวัตกรรมการสอนที่เหมาะสมต่อผู้เรียนได้’ ‘โรงเรียนมีทรัพยากรไม่เพียงพอ’ ‘ส่วนกลางไม่เข้าใจปัญหาโรงเรียนในพื้นที่’
ตลอดกว่าช่วง 2 ปีที่ผ่านมาในช่วงการระบาดของโควิด-19 หลายครั้งหลายคราที่ภาพเหล่านี้ปรากฏในโรงเรียนอย่างเด่นชัด การเรียนรู้ไม่สามารถเดินหน้าไปได้อย่างเต็มที่และเสมอหน้าจนเสมือนว่าวิกฤตการเรียนรู้กำลังโหมกระหน่ำใส่ระบบการศึกษาไทย
แต่ที่จริงแล้ว นี่เป็นผลจากวิกฤตที่กัดกินระบบการศึกษาไทยมาอย่างยาวนาน ในมุมมองของ สุกรี นาคแย้ม ผู้สนใจประเด็นการกระจายอำนาจการศึกษาและผู้มีประสบการณ์ในการบริหารโรงเรียน ทั้งหมดนี้มีต้นเหตุมาจาก ‘อำนาจถูกพรากไปจากโรงเรียน’ – หน่วยงานที่จัดการบริหารสาธารณะด้านการศึกษาที่ใกล้ชิดผู้เรียนที่สุดกลับไร้อำนาจมากที่สุดในการตัดสินใจเลือกทางเลือกทางนโยบายจัดการศึกษาที่เหมาะสมและสอดคล้องต่อบริบทที่โรงเรียนเผชิญ
และหนึ่งในทางออกจากวิกฤตการศึกษาไทยที่สำคัญที่สุดคือ ‘การกระจายอำนาจการศึกษา’
เพื่อไม่ให้วิกฤตการเรียนรู้บานปลายยิ่งไปกว่านี้ 101 จึงสนทนากับ สุกรี นาคแย้ม อาจารย์ประจำสาขารัฐประศาสนศาสตร์ วิทยาลัยการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม ว่าด้วยโครงสร้างระบบการจัดการบริหารระบบการศึกษาอันเป็นเหตุให้โรงเรียนไม่มีอำนาจอย่างแท้จริง และแนวทางในการกระจายอำนาจการศึกษาที่ทำให้การศึกษาเจริญงอกงามได้อย่างยั่งยืนและทั่วถึง
ในฐานะผู้ที่สนใจประเด็นการกระจายอำนาจการศึกษาและเคยเป็นผู้บริหารโรงเรียน มองเห็นปัญหาอะไรที่เกิดขึ้นในโรงเรียนหรือในระบบการศึกษาบ้าง
ในระดับโรงเรียน อย่างแรกคือเกิดปรากฏการณ์ ‘ครูถูกพรากออกจากห้องเรียน’ ขณะที่กำลังจัดการเรียนการสอนเพื่อไปทำสิ่งที่ถูกสั่งหรือถูกกำหนดให้ทำ ซึ่งมีลักษณะเป็นงาน routine หรืองานธุรการ เช่น รายงานข้อมูลนักเรียน รายงานการปลูกต้นไม้ รายงานการจัดกิจกรรมต่างๆ อาทิ กิจกรรมวันสำคัญหรือกิจกรรมตามนโยบาย รวมทั้งการประชุมที่ไม่จำเป็นหรือตรงกับความต้องการของครู กิจกรรมเหล่านี้มีมากเกินความจำเป็น จนมีผู้เรียกขานว่ากิจกรรมหรือนโยบายไร้ประโยชน์หรือขยะ (waste activities or policies) เพราะผลาญเวลาส่วนใหญ่ของครูที่ควรใช้กับการเรียนการสอน หนำซ้ำยังลดทอนความตระหนักถึงคุณค่าของการสอนให้เหลือเพียง ‘สอนไปงั้นๆ หรือสอนตามหน้าที่’
อย่างที่สองที่ในแวดวงการศึกษากล่าวถึงคือปัญหาการจัดการเรียนการสอนของครู โดยสไตล์การสอนยังเป็นแบบ chalk and talk ไม่ใช้เทคโนโลยีหรือนวัตกรรมในการจัดการเรียนการสอนเพื่อพัฒนาและยกระดับคุณภาพการสอน ซึ่งเป็นพฤติกรรมการสอนที่ไม่ได้ยึดผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง ข้อกล่าวหานี้คงปฏิเสธไม่ได้ว่าไม่ใช่เรื่องจริง อย่างไรก็ตาม ผมมองว่าส่วนหนึ่งก็เป็นผลมาจากโครงสร้างการบริหารที่เอื้อให้เกิดกิจกรรมหรือนโยบายไร้ประโยชน์ที่ปล้นครูไปจากนักเรียน เป็นเหตุให้ครูเกิดความเครียดจนไม่สามารถออกแบบและจัดการเรียนการสอนที่ดีได้ แต่นี่เป็นปัญหาในระดับบุคคลซึ่งแก้ไขได้โดยไม่ยากเย็นจนเกินไป ที่สำคัญที่สุดคือต้องเปลี่ยนที่ ระบบหรือโครงสร้างทางการบริหาร
การที่ครูต้องสละห้องเรียนเพื่อไปทำสิ่งที่หน่วยเหนือสั่งให้ทำโดยปราศจากการไตร่ตรองว่าส่งผลโดยตรงกับคุณภาพการศึกษาและผู้เรียนหรือไม่อย่างไรนั้น ผมเห็นว่าเปรียบได้กับการก่อวินาศกรรมทางการศึกษา ที่กล่าวเช่นนี้ก็เพราะนี่คือการเผาผลาญเวลา ทรัพยากร โอกาสของผู้เรียนและการเกิดนวัตกรรม ซึ่งล้วนเป็นเหตุให้การจัดการศึกษาไปไม่ถึงจุดหมายปลายทาง นั่นคือระบบการศึกษาที่มีคุณภาพและผู้เรียนมีคุณภาพ
ผลกระทบที่ตามมามีหลายประการ อย่างหนึ่งคือภาวะการเรียนรู้ถดถอย แม้การปิดโรงเรียนในช่วงที่มีการระบาดของเชื้อโควิด-19 จะเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดภาวะการเรียนรู้ถดถอย แต่ในสภาวะที่การเรียนการสอนทำได้ไม่เต็มที่หรือสอนไม่ทันด้วยเหตุที่ครูต้องไปทำงานเอกสารส่งหน่วยงานระดับบน หรือต้องไปประชุมอบรมบ่อยๆ นั้น กล่าวได้ว่าภาวะการเรียนรู้ถดถอยเกิดภายใต้ระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทยมานานแล้ว
อีกอย่างคือความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ถ้าพูดให้เห็นชัดเจน นโยบายเรียนฟรี 15 ปี ถือเป็นต้นเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา การใช้สูตรการจัดสรรทรัพยากรแบบตายตัว หรือหนึ่งเดียวที่เรียกว่า single standard ดังกรณีเงินรายหัว โดยไม่คำนึงถึงบริบทของแต่ละพื้นที่แต่ละโรงเรียน เช่น ขนาด ปัญหาและความต้องการ เป็นการทำร้ายโรงเรียนขนาดเล็กอย่างแรงยิ่ง ต้องดิ้นรนเพื่อความอยู่รอดไม่ให้ล้มหายตายจาก และต้องออกแรงมากกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่
อย่าลืมว่าภายใต้นโยบายใดๆ ก็ตาม โรงเรียนขนาดเล็กไม่ได้รับการยกเว้นในเรื่องการนำนโยบายมาแปลงเป็นการปฏิบัติในระดับโรงเรียน โรงเรียนขนาดใหญ่ทำกิจกรรมอะไรโรงเรียนขนาดเล็กก็ต้องทำเช่นเดียวกัน ไม่มีข้อแม้หรือเงื่อนไขว่างบประมาณที่ได้รับจัดสรรในรูปเงินรายหัวมีน้อย เช่น การจัดการศึกษาตามมาตรฐานการศึกษาชาติ ถ้าวิเคราะห์ให้ลึก ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่เกิดจากนโยบายดังกล่าวคือฆาตกรแห่งโอกาสทางการศึกษาและการพัฒนาประเทศ เพราะโอกาสในการพัฒนาศักยภาพที่มีอยู่ในตัวของนักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กที่มีอยู่ทั่วประเทศถูกทำลายด้วยเหตุการขาดทรัพยากรหรืองบประมาณสนับสนุน
คุณพูดถึง ‘ระบบโครงสร้างการบริหารการศึกษา’ ที่เป็นต้นตอของปัญหาดังที่ว่ามา โครงสร้างดังกล่าวถูกออกแบบมาอย่างไร
ก่อนอื่นขอชี้ให้เห็นก่อนว่าการศึกษาเป็นพื้นฐานของการพัฒนาในทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ฯลฯ แต่การพัฒนาไม่ว่าด้านใดก็ตามจะขับเคลื่อนไปได้อย่างมีพลังหรือไปได้ไกลแค่ไหน ขึ้นอยู่กับว่าระบบการศึกษาซึ่งทำหน้าที่เตรียมคนเข้าสู่ภาคส่วนต่างๆ นั้น สามารถผลิตคนให้เป็นผู้มีความรู้ความสามารถได้มากน้อยเพียงใด หรือหล่อหลอมคนให้มีคุณลักษณะ คุณสมบัติอย่างไร เงื่อนไขสำคัญที่สุดก็คือ ระบบการศึกษาต้องสามารถตอบสนองความแตกต่างระหว่างบุคคลหรือเติมเต็มศักยภาพของแต่ละคน เพราะฉะนั้น การศึกษาที่มีคุณภาพจะต้องไม่ลดทอนหรือสกัดธรรมชาติและศักยภาพที่เด็กมีติดตัวมาแต่กำเนิด
หลักคิดดังกล่าวจึงนำไปสู่โจทย์ที่ว่าจะออกแบบโครงสร้างทางการบริหารอย่างไรเพื่อให้ระบบการศึกษาสามารถตอบสนองความแตกต่างระหว่างบุคคลได้ สามารถทำให้บุคคลที่อยู่ในระบบการศึกษาบรรลุซึ่งศักยภาพอย่างเต็มที่ รวมทั้งการคำนึงว่าจะออกแบบหลักสูตรให้มีรายวิชาอะไรบ้างที่จำเป็นสำหรับการพัฒนามนุษย์
แต่หากไปดูโครงสร้างการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทย จะเห็นว่าระบบการบริหารการศึกษาที่แบ่งออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่คนละสังกัด โดยมีสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) เป็นหน่วยงานส่วนกลาง สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นหน่วยงานส่วนภูมิภาค ส่วนโรงเรียนอยู่ในระดับล่างสุดของโครงสร้าง ภายใต้โครงสร้างการบังคับบัญชาแนวดิ่งนี้ รูปแบบการจัดสรรอำนาจในการตัดสินใจที่เป็นไปได้คือการแบ่งอำนาจและการมอบอำนาจ แต่ไม่สามารถไปถึงการกระจายอำนาจอย่างสมบูรณ์นั่นคือการโอนอำนาจสู่โรงเรียน อย่างที่ผมชี้ให้เห็นว่าโครงสร้างถูกออกแบบมาเพื่อให้ส่วนกลางแบ่งหรือมอบอำนาจให้แก่ส่วนภูมิภาคเท่านั้น อำนาจส่งลงไปไม่ถึงโรงเรียน เพราะฉะนั้นหน่วยงานที่อยู่ระดับล่างสุดอย่างโรงรียนจึงถูกกดทับ
ในอีกมุมหนึ่ง โครงสร้างการบริหารการศึกษาเช่นนี้ออกแบบมาเพื่อรองรับการใช้อำนาจที่เรียกว่า ‘อำนาจดุลพินิจ’ (discretionary power) เพราะฉะนั้นหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็จะใช้อำนาจนี้ในการ ออกแบบนโยบาย ออกแบบกิจกรรมให้โรงเรียนปฏิบัติ เพื่อแสดงตัวตน การดำรงอยู่และมีอำนาจเหนือโรงเรียน ฉะนั้น โรงเรียนที่อยู่ปลายสายด้านล่างของเส้นทางเดินของอำนาจต้องปฏิบัติตามสิ่งที่หน่วยงานส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคออกแบบมาจากการใช้อำนาจดุลพินิจ
เพราะฉะนั้น ภายใต้โครงสร้างทางการบริหารเช่นนี้ทำให้นวัตกรรม ความริเริ่มสร้างสรรค์ ความรวดเร็วในการแก้ปัญหาและความหลากหลายของแนวทางในการแก้ปัญหาเกิดขึ้นได้ยาก เพราะโรงเรียนมีหน้าที่ปฏิบัติตามสิ่งที่หน่วยงานระดับบนสั่งการลงมาเท่านั้น ดังนั้น ทั้งกิจกรรมและการแก้ปัญหาจึงไม่ยั่งยืน เกิดขึ้นซ้ำซาก จากการไม่ให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาในระดับพื้นที่ หรือ local solution ที่เน้นการพัฒนาหรือสร้างทางเลือกนโยบาย (policy alternatives) ด้วยการควานหาจากผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders / partnerships) ในพื้นที่หรือในระดับล่าง ในทางการวิจัยเชิงคุณภาพเรียกว่า Grounded Theory
คุณมองว่าโรงเรียนไม่ใช่ผู้ที่มีอำนาจอย่างแท้จริง อยากขอให้ขยายความว่าอำนาจอะไรบ้างที่ถูกพรากไปจากโรงเรียน
นอกเหนือจากอยู่ภายใต้การใช้อำนาจแบบดุลพินิจจากหน่วยงานระดับบน อำนาจสำคัญที่ถูกพรากไปจากโรงเรียนคืออำนาจในการบริหารงานบุคคลและอำนาจการจัดสรรทรัพยากร หลักฐานที่สำคัญประกอบคำกล่าวนี้คืออำนาจในการบรรจุโยกย้ายแต่งตั้งครูอยู่กับคณะกรรมการในระดับส่วนกลางและระดับภูมิภาคหรือระดับเขตพื้นที่การศึกษา ดังที่เคยปรากฏเป็นข่าวว่าการบรรจุครูไม่ตรงกับความต้องการของโรงเรียนหรือมีการตั้งคำถามต่อความไม่โปร่งใสในการบรรจุโยกย้ายครู สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นได้เพราะโครงสร้างการบริหารถูกออกแบบมารองรับการจัดสรรอำนาจระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่ว่าจะในรูปแบบการแบ่งอำนาจ (deconcentration) หรือการมอบอำนาจ (delegation) ก็ตาม นี่คือโจทย์สำคัญอีกโจทย์หนึ่งว่า จะหาทางออกให้กับการบริหารงานบุคคลอย่างไรจึงจะทำให้โรงเรียนมีอำนาจในเรื่องนี้
โครงสร้างที่ทำให้ ‘โรงเรียนไร้อำนาจ’ ส่งผลอย่างไรต่อการการจัดการเรียนการสอนตามหลักสูตรบ้าง
ผลกระทบมีหลายอย่าง ยกตัวอย่างเรื่องหลักสูตรแกนกลางซึ่งส่วนกลางเป็นผู้ออกแบบและพัฒนา ภายใต้หลักการหรือแนวคิดที่ว่า ทุกโรงเรียนต้องสอนเหมือนกัน นักเรียนทุกคนต้องเรียนวิชาที่เหมือนกันทั้งหมด นี่คือการสั่งหรือกำหนดว่าทักษะหรือความรู้ที่จำเป็นในการดำรงชีวิตของทุกคนอยู่ในหลักสูตรแกนกลางเท่านั้น เมื่อมีวิธีคิดเช่นนี้ รายวิชาหรือกลุ่มสาระการเรียนรู้จึงถูกอัดลงไปในหลักสูตร เมื่อโรงเรียนต้องนำหลักสูตรแกนกลางไปปฏิบัติ ประเด็นคือทุกโรงเรียนจะต้องทำให้ได้มาตรฐานเดียวกัน แต่ในความเป็นจริง บริบทหรือความพร้อมด้านทรัพยากรของแต่ละโรงเรียนไม่เหมือนกัน เช่น ครูไม่พอ อย่างในโรงเรียนขนาดเล็กที่มีครูอยู่ไม่กี่คน ครูอาจสอนได้ทุกกลุ่มสาระ แต่คำถามคือมีความเชี่ยวชาญหรือถนัดในรายวิชานั้นหรือไม่
คำถามสำคัญคือ มาตรฐานทางการศึกษาหรือทักษะที่เหมือนกันทั่วประเทศสามารถตอบสนองความแตกต่างทั้งในเชิงพื้นที่หรือบริบทและในเชิงตัวบุคคลได้มากน้อยเพียงใด ถ้าเด็กในชนบทคนหนึ่งวาดอนาคตของเขาที่แตกต่างจากมาตรฐานที่ปรากฏในหลักสูตรแกนกลาง ผู้ที่ออกแบบและพัฒนาหลักสูตรจะมีคำอธิบายในเรื่องนี้อย่างไร อย่างที่เกิดขึ้นแล้วในข่าวกรณีครูออกเกียรติบัตรให้เด็กนักเรียนที่ขุดปูขุดกบเก่ง
นี่ไม่ใช่การบอกว่าความรู้หรือทักษะกระแสหลักอย่างด้านคณิตศาสตร์ ภาษาอังกฤษ หรือคอมพิวเตอร์ไม่มีความสำคัญ แต่ผมหมายความว่า ความถนัดความสนใจของแต่ละคนถูกหล่อหลอมหรือได้รับอิทธิพลจากสภาพแวดล้อมที่อยู่รายรอบคนผู้นั้น ดังนั้น หลักสูตรจะมีความหมายอะไรหากคนที่จบหลักสูตรนั้นขาดทักษะในการดำรงชีวิตและไม่สามารถเอาตัวรอดในสิ่งแวดล้อมของตน
เมื่อมีการวิพากษ์วิจารณ์หลักสูตรแกนกลาง ส่วนกลางซึ่งเป็นผู้ที่กำกับควบคุมการนำหลักสูตรไปใช้ก็จะบอกว่า หลักสูตรแกนกลางเปิดช่องให้โรงเรียนสามารถพัฒนาหลักสูตรสถานศึกษาเป็นของตัวเองได้ แต่อย่าลืมว่ากระบวนการพัฒนาหลักสูตรสถานศึกษามีความยุ่งยากซับซ้อน ขาดความยืดหยุ่น จึงสร้างภาระให้กับโรงเรียนทั้งในเชิงกระบวนการและการใช้ทรัพยากร ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่าทั้งหลักสูตรแกนกลางและหลักสูตรสถานศึกษาตอบโจทย์ของโรงเรียนได้น้อย
ปรากฏการณ์หนึ่งที่สร้างทั้งความคับข้องใจและความตลกขบขันให้แก่โรงเรียนคือ ภายใต้โครงสร้างการบริหารดังที่ชี้ให้เห็นไปแล้วนั้น นอกจากการเอาแต่สั่งให้โรงเรียนทำแล้ว ยังมีการออกตรวจเยี่ยมหรือจะเรียกว่าออกประเมินโรงเรียนก็ตาม แต่เวลาที่ใช้ในการประเมินเพียง 1-2 ชั่วโมงนั้น จะเห็นหรือค้นพบข้อเท็จจริงอะไรได้นอกจากการดูเอกสาร ดังนั้น โรงเรียนจึงกลายเป็นแหล่งผลิตเอกสาร ซึ่งเนื้อหาอาจผลิตขึ้นเอง หรือได้มาจากไหนอย่างไรนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง แต่ขอให้มีไว้ตรวจ นี่ก็เป็นเหตุการณ์หนึ่งที่เกิดเสียงสะท้อนว่า ครูทำเอกสารจนไม่มีเวลาเตรียมการสอน
แต่ภายใต้ระบบที่โรงเรียนไร้อำนาจ ก็มีครูที่คิดหานวัตกรรมการสอนหรือจัดการบริหารการสอนที่สร้างสรรค์ได้ภายใต้ข้อจำกัดต่างๆ
นอกจากสภาวะดังกล่าวจะเป็นวิกฤตหรือภาวะแห่งความคับข้องใจแล้ว อย่างหนึ่งที่อยากจะชี้ให้เห็นก็คือ มันทำให้ครูและโรงเรียนได้เรียนรู้ที่จะเข้มแข็งและเอาตัวรอด คือเกิดความเข้มแข็งจากการหาหรือระดมทรัพยากร การบริหารจัดการโดย school-based หรือแม้กระทั่งการริเริ่มสิ่งต่างๆ อย่างไรก็ตาม นั่นเป็นแค่ส่วนน้อยที่ทำได้เช่นนี้ หมายความว่าครูต้องกล้าที่จะท้าทายโครงสร้าง ต้องทุ่มเทอย่างมากเพื่อให้คิดต่างไปจากสิ่งที่โครงสร้างกำหนดหรือครอบงำ จะทำอย่างไร จะปรับ จะประยุกต์อย่างไร ครูต้องใช้พลังพอสมควร
ดูเหมือนว่าปัญหาใหญ่คือการที่ส่วนกลางไม่เข้าใจบริบทในพื้นที่ อยากขอให้ช่วยให้ภาพว่าอะไรคือสิ่งที่ส่วนกลางสั่งมอบลงมาแล้วไม่สอดคล้องกับบริบท
ยกตัวอย่างเหตุการณ์ที่เพิ่งผ่านมา ในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 การสั่งปิดเปิดโรงเรียนพร้อมกันทั่วประเทศในขณะที่ความรุนแรงของการระบาดในแต่ละพื้นที่ไม่เท่ากันก็สะท้อนตรงจุดนี้ หรือการที่ส่วนกลางสั่งให้จัดการเรียนการสอนแบบออนไลน์พร้อมยืนยันว่าพร้อมแล้ว แต่ความพร้อมที่ประกาศออกไปนั้นเป็นเพียงความเห็นของหน่วยงานระดับบน เพราะพอนำนโยบายไปปฏิบัติจริงก็เกิดปัญหามากมายตามมา โดยเฉพาะความทุกข์ของผู้ปกครองจากความไม่พร้อมซึ่งแตกต่างกันไปในแต่ละครอบครัว ดังที่ปรากฏเป็นข่าวว่าครอบครัวต้องยอมทุบกระปุกไปซื้อสมาร์ตโฟนให้ลูกหลานใช้เรียน ประเด็นคือที่บอกว่าพร้อมแล้วนั้น เพราะหน่วยงานระดับบนอย่างสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาสั่งให้โรงเรียนสำรวจความพร้อม แต่ทว่าภายใต้โครงสร้างที่สายการบังคับบัญชาแนวดิ่งเป็นผู้ให้คุณให้โทษแก่โรงเรียนนั้น ใครจะกล้าพูดว่าไม่พร้อมเมื่อระดับบนสั่งการลงมา ดังนั้น หากอยากได้ข้อมูลที่ตรงกับความเป็นจริง ต้องเปิดให้มีเวทีพูดคุยกันจริงๆ
ขอยกอีกสองตัวอย่างจากประสบการณ์ที่เคยบริหารโรงเรียน คือการสั่งให้โรงเรียนจัดวันประชุมผู้ปกครอง ตามที่ได้ยินมา ส่วนกลางเห็นตัวอย่างจากโรงเรียนสาธิตของมหาวิทยาลัยแห่งหนึ่งจัดประชุมผู้ปกครอง แล้วก็เกิดไอเดียว่า ถ้านำไปปฏิบัติในทุกโรงเรียนทั่วประเทศก็คงจะเป็นเวทีสะท้อนรับฟังความคิดเห็น เปิดให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วม ในแง่หนึ่งใช่ครับ แต่ในชุมชนชนบทนั้นผู้ปกครองเดินเข้ามารับลูกหลานทุกวัน หรือขับมอเตอร์ไซค์ผ่านโรงเรียนแทบจะทุกวัน แล้วก็แวะมาพบปะพูดคุยกับครูหรือผู้อำนวยการโรงเรียนเป็นประจำอยู่แล้ว
ตัวอย่างที่สองคือ การสั่งให้โรงเรียนปลูกต้นไม้ในเทศกาลต่างๆ หรือในวันสำคัญแล้วรายงานให้หน่วยงานระดับบนทราบพร้อมภาพถ่ายเพื่อเป็นหลักฐานว่าดำเนินการจริง ในความเป็นจริงโรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่ชนบทนั้นมีต้นไม้อยู่เต็มโรงเรียนเลย เพราะโดยส่วนใหญ่ พื้นที่ที่ใช้สร้างโรงเรียนมาจากการถากถางป่าของชุมชน การนำต้นไม้มาปลูกเป็นเรื่องดี แต่พอสั่งลงมาจากระดับบน มันมีโอกาสที่จะไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของโรงเรียน แล้วต้องมีการติดตามผล เพราะฉะนั้น แทนที่โรงเรียนจะปลูกเมื่อไหร่ก็ได้ ก็ต้องปลูกให้ตรงกับวันที่หน่วยงานระดับบนกำหนดมาเพื่อส่งรายงานพร้อมภาพถ่ายตามกำหนด
ปฏิเสธไม่ได้ว่า สังคมไทยมีความพยายามกระจายอำนาจการศึกษาหลายครั้ง ที่ชัดเจนที่สุดคือการปฏิรูปการศึกษาเมื่อปี 2542 แต่ทำไมการปฏิรูปกระจายอำนาจการศึกษายังไม่ประสบความสำเร็จจริง
เกี่ยวกับประเด็นนี้ ผมขอยืมภาษาวัยรุ่นมาใช้ “กระจายอำนาจตรงไหนเอาปากกามาวง” คำถามคือ สิ่งที่ระบุอยู่ใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติปี 2542 เป็นการกระจายอำนาจตรงไหน ในความเป็นจริง การกระจายอำนาจไม่เกิดเพราะโครงสร้างระบบบริหารจัดการการศึกษาแบบแนวดิ่งยังคงอยู่
ก่อนที่จะมีการปฏิรูปการศึกษาปี 2542 อย่างในโครงสร้างการบริหารการศึกษาระดับประถม หน่วยงานส่วนกลางคือสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (สปช.) ส่วนภูมิภาคคือสำนักงานการประถมศึกษาระดับจังหวัด (สปจ.) และไล่ระดับลงไปจนถึงสำนักงานการประถมศึกษาอำเภอ (สปอ.) แต่หลังการปฏิรูปที่กล่าวอ้างการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นคือการยุบหน่วยงานระดับอำเภอและการเปลี่ยนชื่อหน่วยงานระดับบนจากสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (สปช.) เป็นสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ส่วนในระดับภูมิภาคเปลี่ยนจากสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัด (สปจ.) เป็นสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา นี่เปลี่ยนแค่ชื่อครับ เมื่อพิจารณาดูการออกแบบโครงสร้างการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานที่อ้างว่าเป็นการปฏิรูปและกระจายอำนาจก็ยังเป็นแบบแนวดิ่งเหมือนเดิม อำนาจในการจัดสรรทรัพยากรและอำนาจในการบริหารบุคคลยังอยู่ในมือของคณะกรรมการที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเช่นเดิม
นอกจากนี้ เมื่อในระดับจังหวัดมีการจัดแบ่งเป็นเขตพื้นที่การศึกษาตามขนาดของจังหวัด อย่างมหาสารคามเฉพาะที่ดูแลการศึกษาระดับประถมศึกษามีทั้งหมดสามเขต นั่นหมายความว่าระบบราชการส่วนภูมิภาคมีขนาดใหญ่ขึ้น ขณะที่ก่อนหน้านี้ไม่ว่าจะจังหวัดเล็กหรือจังหวัดใหญ่มีสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดเพียงแห่งเดียวเท่านั้น คำถามคือเมื่อหน่วยงานที่กำกับควบคุมในระดับจังหวัดมีจำนวนมากขึ้น การกำกับควบคุมโรงเรียนก็เข้มขึ้นด้วยใช่หรือไม่
แต่ส่วนกลางมองว่าแบบนี้คือการกระจายอำนาจแล้ว?
มองได้หลายอย่าง ไม่ทราบว่าที่ส่วนกลางบอกว่านี่เป็นการกระจายอำนาจการศึกษาแล้วนั้นเพราะต้องการจะบิดเบือนข้อเท็จจริง ต้องการพูดให้คนที่อยู่ในระดับล่างหรือสังคมทั่วไปเชื่อ หรือว่าไม่เข้าใจจริงๆ ว่าการกระจายอำนาจจริงๆ คือแบบไหน ทำอย่างไร เพราะฉะนั้น ต่อไปในอนาคตต้องให้ความรู้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง (stakeholders) เพื่อให้สามารถตัดสินใจหรือพิสูจน์ได้ว่าสิ่งที่เป็นอยู่คือการกระจายอำนาจจริงหรือไม่ ซึ่งตรงนี้สำคัญต่อการสร้างทางเลือกนโยบายหากมีการถกเถียงพูดคุยเกี่ยวกับกระจายอำนาจให้แก่โรงเรียนในอนาคต
หากจะให้การกระจายอำนาจการศึกษาเกิดขึ้นจริง เราต้องเริ่มจากจุดไหน
ผมคิดว่า หนึ่ง คือต้องมาพูดคุยถกเถียงกันเรื่องโครงสร้างระบบการบริหารแบบแนวดิ่งแนวราบ อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันคือแนวดิ่ง ต้องนำประเด็นโครงสร้างทางการบริหารมาทำความเข้าใจร่วมกันควบคู่ไปกับการทำความเข้าใจเกี่ยวกับประเภทหรือรูปแบบการกระจายอำนาจ
สอง คือการพิจารณาว่าภายใต้โครงสร้างระบบการบริหารแบบแนวดิ่งหรือแนวราบนั้น อำนาจจะถูกจัดสรรในลักษณะใด เช่น การแบ่งอำนาจ การมอบอำนาจ การโอนอำนาจ
สาม คือสิ่งที่ผมเรียกว่าเป็นพยานหลักฐานว่าการกระจายอำนาจเกิดขึ้นจริงหรือไม่ นั่นคือ area หรือก้อนหรือพื้นที่ของอำนาจ อำนาจที่สำคัญตามที่ผมชี้ให้เห็นก่อนหน้านี้ คือ อำนาจในการบริหารงานบุคคลและอำนาจในการจัดสรรทรัพยากร โดยเฉพาะอำนาจในการบริหารงานบุคคลซึ่งครอบคลุมการสรรหา การบรรจุแต่งตั้ง การโยกย้าย ในมิติของการกระจายอำนาจนั้นจะจัดสรรให้ใคร อย่างไร
การเปิดพื้นที่เพื่อการทำความเข้าใจสามประเด็นดังกล่าวร่วมกันคือเงื่อนไขสำคัญ พอเกิดการเปิดพื้นที่ถกเถียงพูดคุยจนเข้าใจวิธีคิดและทิศทางของการกระจายอำนาจร่วมกันแล้ว จึงจะนำไปสู่การพัฒนาทางเลือกหรือทางออกเชิงนโยบายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการศึกษา
อาจารย์พอมีทางเลือกในเชิงนโยบายไหมว่า จะกระจายอำนาจการศึกษาอย่างไรให้โรงเรียนกลับมาเป็นผู้มีอำนาจได้อย่างแท้จริง
โดยทั่วไปเราจะนึกถึงการโอนโรงเรียนไปให้ท้องถิ่น นั่นก็เป็นทางหนึ่ง แต่ทางเลือกเชิงนโยบายมีหลายทาง ถ้าไม่โอนไปให้ส่วนท้องถิ่น อีกทางหนึ่งคือนำอำนาจที่อยู่กับเขตพื้นที่การศึกษามาให้แก่ ‘กลุ่มโรงเรียน’ ทำให้กลุ่มโรงเรียนกลายเป็น agents ที่มีอำนาจในการตัดสินใจ
ในปัจจุบัน ในระดับพื้นที่จะมีกลุ่มโรงเรียนหรือศูนย์ตามแต่จะตั้งชื่อเรียก แต่ละศูนย์ประกอบด้วยจำนวนโรงเรียนประมาณ 10 แห่ง ตั้งขึ้นมาเพื่อรองรับการกำกับควบคุมโรงเรียนโดยสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาหรือพูดได้อีกอย่างว่า ง่ายต่อการกำกับควบคุม ขณะที่การปฏิบัติตามนโยบายหรือคำสั่งของหน่วยงานระดับบนก็ง่ายขึ้นสะดวกขึ้นสำหรับโรงเรียนจากความร่วมมือระหว่างโรงเรียนภายในศูนย์ เป็นที่น่าเสียดายว่านอกจากบทบาทในลักษณะดังกล่าวแล้ว ศูนย์หรือกลุ่มโรงเรียนไม่มี area ของอำนาจอยู่ในมือเลย คำถามคือ ทำไมไม่นำอำนาจจากเขตพื้นที่การศึกษามาให้กลุ่มโรงเรียน
อีกโมเดลหนึ่งคือ การให้โรงเรียนมีสถานะเป็นนิติบุคคลอย่างแท้จริง ข้อเสนอนี้เป็นข้อเสนอที่พูดถึงกันมากก่อนรัฐบาล คสช. จะเข้ามาบริหารประเทศ
มีทางเลือกเชิงนโยบายหลายทางเลือก แต่ไม่ว่าจะเลือกทางไหนก็ตาม เบื้องต้นต้องกลับไปที่สามหลักการที่ผมเสนอก่อนคือ ตีแผ่โครงสร้างการบริหารในปัจจุบัน การจัดสรรอำนาจและ area ของอำนาจ เพื่อคลี่ให้เห็นปัญหาที่หมักหมมเรื้อรัง จากนั้นจะเลือกทางเลือกนโยบายไหนก็ค่อยคุยกันต่อ
พอมีตัวอย่างการปรับโครงสร้างเพื่อกระจายอำนาจการศึกษาที่น่าสนใจในต่างประเทศไหม
ต้องเรียนให้ทราบก่อนครับว่าจริงๆ แล้วหน่วยงานของรัฐไปดูงานด้านการศึกษาที่ต่างประเทศบ่อยมาก ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่มีระบบการศึกษาก้าวหน้าอย่างออสเตรเลีย สหรัฐฯ หรือว่าสแกนดิเนเวีย อย่างหนึ่งที่ผมเห็นคือที่สหรัฐฯ รัฐบาลกลางมีหน้าที่แค่กำหนดมาตรฐานเท่านั้น ผู้มีบทบาทสำคัญด้านการศึกษาคือในระดับท้องถิ่น ที่เรียกว่า school district ซึ่งอาจจะเทียบได้กับเขตพื้นที่การศึกษาของเรา โดยอำนาจเกือบทั้งหมดอยู่ที่ school district ความมีอิสระของ school district สะท้อนให้เห็นว่าการออกแบบโครงสร้างทางการบริหารของเขาเน้นแนวราบเป็นสำคัญ
กลไกอะไรที่จะปลดล็อกให้การกระจายอำนาจการศึกษาเกิดขึ้นได้จริงในทางปฏิบัติ
ผมขอตอบคำถามนี้ด้วยตัวแบบที่ผมสร้างขึ้น ชื่อว่าตัวแบบการสร้างทางเลือกเชิงนโยบาย (policy alternatives) ในการกระจายอำนาจให้แก่โรงเรียน ภายใต้กรอบแนวคิด 2 มิติ ได้แก่ รูปแบบความสัมพันธ์เชิงอำนาจแนวตั้ง-แนวดิ่ง และสามพื้นที่ของความมีอิสระ (three areas of authority / independence ) ซึ่งหากผมได้รับเกียรติจาก The101.world อีกครั้ง ผมจะอธิบายขยายความตัวแบบนี้อย่างละเอียดและชัดเจน
ในภาพรวม มีเรื่องอะไรที่ต้องคิดหรือตระหนักให้ดีก่อนที่จะกระจายอำนาจการศึกษา
ก่อนหน้านี้เรื่อยมาจนถึงปัจจุบันรัฐมีนโยบายการยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเพื่อให้โรงเรียนมีทรัพยากรเพิ่มขึ้น แต่พอปฏิบัติจริงเกิดปัญหานานัปการ ทั้งโดนคัดค้านและความล้มเหลวหรือความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ต่อมาก่อนที่รัฐบาล คสช. จะเข้ามาบริหารประเทศมีการเสนอให้โรงเรียนมีสถานะเป็นนิติบุคคล แต่ก็มีการจุดประเด็นว่า โรงเรียนขนาดเล็กจะอยู่รอดได้ไหม หากรัฐไม่จัดสรรทรัพยากรให้โรงเรียนนิติบุคคล ซึ่งนี่เป็นการขู่กลายๆ ว่า โรงเรียนต้องหาทรัพยากรเพื่อเลี้ยงตัวเอง นี่ก็เป็นอีกบทเรียนที่จะต้องเรียนรู้ร่วมกัน เป็นต้นว่า อะไรจริง อะไรเท็จ อะไรที่ทำได้หรือไม่ได้ เพราะอะไร
ในความเห็นของผม พอพูดถึงการกระจายอำนาจและปัญหาโรงเรียนขนาดเล็ก ทางหนึ่งคือ ส่งเสริมให้กลุ่มโรงเรียนมีอำนาจและบทบาทในเรื่องนี้มากขึ้น ซึ่งจะทำให้ปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็กถูกหยิบยกขึ้นมาพูดในเวทีระดับกลุ่มโรงเรียน รวมถึงการถอดบทเรียนจากนโยบายการควบรวมโรงเรียน ผมคิดว่าถ้ามีการเปิดพื้นที่พูดคุยกันในระดับพื้นที่หรือระดับกลุ่มโรงเรียน มันจะเกิดทางเลือกที่หลากหลายและสอดคล้องกับบริบทกว่าที่เคยเป็น
หากมีการกระจายอำนาจการศึกษาจริง โรงเรียนในพื้นที่พร้อมหรือไม่ มีศักยภาพพอไหม
ในแง่ของศักยภาพโรงเรียน หากตัดเรื่องข้อจำกัดด้านทรัพยากรที่ต้องเป็นไปตามสูตรการจัดสรร ถ้าลงไปดูในระดับโรงเรียน โดยเฉพาะโรงเรียนขนาดเล็ก จะเห็นว่ามีสิ่งอำนวยความสะดวก (facility) หรือโครงสร้างพื้นฐานด้านการศึกษา (infrastructure) ที่ควรมีหรือจำเป็นจนแทบไม่เชื่อ ถามว่าได้มาจากไหน ตอบที่ได้รับจะคล้ายๆ กัน โดยเฉพาะโรงเรียนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ คือการระดมทรัพยากรจากการจัดผ้าป่าหรือจากการบริจาค แสดงว่าแหล่งทรัพยากรที่สำคัญมาจากภายนอก ไม่ใช่รัฐ เพราะฉะนั้น ในมุมนี้ โรงเรียนจึงมีความเข้มแข็งและอยู่รอดได้ภายใต้ข้อจำกัดด้านขนาดและทรัพยากร แม้จะไม่ใช่ทุกโรงเรียนก็ตาม
ดังนั้น ถ้าถามว่าพร้อมไหมหากมีการกระจายอำนาจทางการศึกษา ต้องถามกลับว่าประเด็นใดด้านใดที่บ่งบอกว่าโรงเรียนไม่พร้อม เพราะฉะนั้น เราต้องมาช่วยกันออกแบบโครงสร้างทางการบริหารและรูปแบบการกระจายอำนาจตามหลักการและประเด็นที่ผมกล่าวไปแล้ว เมื่อได้ทางเลือกนโยบายแล้วค่อยมาตั้งคำถามว่าพร้อมหรือไม่พร้อม
ก่อนหน้านั้นเคยมีความพยายามที่จะโอนโรงเรียนไปให้ท้องถิ่น ตาม พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เมื่อถูกคัดค้านอย่างหนัก ทางออกสำหรับรัฐบาลในสมัยนั้นคือการถ่ายโอนให้เป็นไปตามความสมัครใจ สิ่งที่น่าสนใจของปรากฏการณ์นี้คือ การชูประเด็นเรื่องความไม่พร้อมด้านการบริหารบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นประเด็นหลักในการคัดค้านการถ่ายโอน เช่น ใครจะเป็นผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการครู ซึ่งสะท้อนถึงความสำคัญของอำนาจก้อนที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล นอกจากนี้ เหตุการณ์ดังกล่าวได้ทิ้งบทเรียนที่สำคัญไว้ให้เรียนรู้เพื่อก้าวต่อไปของการกระจายอำนาจทางการศึกษา
บางคนกังวลว่าหากมีการกระจายอำนาจการศึกษา อาจทำให้การจัดการศึกษาทั่วประเทศไม่เป็นเอกภาพ อาจารย์คิดเห็นต่อประเด็นนี้อย่างไร
ผมขอตั้งคำถามว่า การกระจายอำนาจการศึกษาจะทำให้ไม่มีเอกภาพตรงไหน เพราะการจัดการศึกษายังอยู่ภายใต้และเป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกับมาตรฐานระดับชาติ การกระจายอำนาจเป็นการเปิดโอกาสให้โรงเรียนมีวิธีการในการมุ่งไปสู่เป้าหมายอย่างสอดคล้องกับบริบทของตน
อาจารย์ให้ความสำคัญกับการสร้างข้อเสนอจากระดับล่าง แต่หากวันหนึ่งรัฐส่วนกลางตัดสินใจกระจายอำนาจการศึกษาโดยที่ไม่ได้ทำผ่านข้อเสนอเชิงนโยบายที่มาจากผู้ที่เกี่ยวข้องและสังคม เท่านี้ถือว่าเพียงพอหรือไม่
หากรัฐตัดสินใจเลือกแนวทางการกระจายอำนาจแบบใดแบบหนึ่ง ประเด็นคือ ตัวแบบที่รัฐเสนอจะสอดคล้องต่อสิ่งที่สังคมมองว่าเป็นปัญหาอยู่หรือไม่ นั่นจะนำไปสู่ปฏิกิริยาตอบโต้เอง
หากจะกระจายอำนาจการศึกษา จำเป็นต้องกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นควบคู่กันไปด้วยไหม
ผมคิดว่าทั้งสองอย่างต้องดำเนินไปควบคู่กัน อย่างที่ผมพูดไปแล้วก่อนหน้านี้ว่าการให้ความรู้ความเข้าใจเพื่อให้บุคคลที่เกี่ยวข้องสามารถสร้างทางเลือกนโยบายได้ ไม่ถูกชี้นำเป็นเรื่องสำคัญ เพราะฉะนั้น การกระจายอำนาจทางการเมืองจะเปิดโอกาสให้ผู้คนได้เรียนรู้วัฒนธรรมการมีส่วนร่วมทางการเมือง การทำหน้าที่ตรวจสอบ และค่านิยมหรือวัฒนธรรมอื่นๆ เมื่อมีการจุดประเด็นการกระจายอำนาจทางการศึกษา ค่านิยมวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมที่มีอยู่ในตัวแล้วจะเป็นพื้นฐานให้เกิดการตื่นตัวและสนใจประเด็นการกระจายอำนาจทางการศึกษา เพราะฉะนั้น ผมจึงเห็นว่าการกระจายอำนาจทางการเมืองและการศึกษาเป็นสิ่งที่ไม่สามารถแยกออกจากกันได้
สังคมบางส่วนอาจยังมองไม่ค่อยเห็นความสำคัญในการกระจายอำนาจการศึกษามากนัก อยากขอให้อาจารย์เน้นว่า ทำไมการกระจายอำนาจการศึกษาจึงสำคัญ
อย่างแรก จะเห็นว่าเราใช้ทรัพยากรสิ้นเปลือง หลายครั้งมีการวิพากษ์วิจารณ์การจัดสรรทรัพยากรงบประมาณด้านการศึกษาว่า ได้รับงบประมาณจำนวนมาก แต่ทำไมคุณภาพการศึกษายังคงย่ำแย่ ไม่พัฒนา นั่นสะท้อนว่าเรานำทรัพยากรไปใช้ในสิ่งที่ไม่ได้ช่วยยกระดับคุณภาพการศึกษา กลับใช้ทรัพยากร ทั้งเงินและเวลาจัดกิจกรรมที่ไม่เกิดประโยชน์ต่อการศึกษา
อย่างที่สองคือ แน่นอนว่าภาวะการถดถอยของการเรียนรู้และความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาย่อมเกิดขึ้น
อย่างที่สาม หากไม่กระจายอำนาจการศึกษา เราจะไม่สามารถพัฒนาคนตามศักยภาพที่แต่ละคนมีตามธรรมชาติ เพราะแนวทางการบริหารจัดการการศึกษาเป็นแบบ one size fits all เพราะฉะนั้น ระบบการศึกษาที่จะสามารถพัฒนาคนได้อย่างเต็มศักยภาพ หน่วยงานในระดับล่างต้องมีอำนาจในการตัดสินใจ มีอำนาจที่จะเลือกทางเลือกที่สอดคล้องกับบริบทของตนเอง เพื่อให้ระบบการศึกษาสามารถพัฒนาตอบสนองความแตกต่างระหว่างบุคคลได้
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world
