“การศึกษาคือต้นตอปัญหาสารพัดของประเทศ”
ประโยคคลาสสิกข้างต้นเป็นจริงเพียงครึ่งหนึ่ง เพราะหากมองในรายละเอียดจะพบว่า ประเด็นการศึกษาอยู่ท่ามกลางปัญหาทางการเมือง เศรษฐกิจ กลไกราชการ และระบบงบประมาณ ที่เปลี่ยนแปลงตลอดกว่า 30 ปีที่ผ่านมา
กว่า 10% ของงบประมาณแผ่นดินในแต่ละปี ถูกจัดสรรให้กระทรวงศึกษาธิการ พร้อมความคาดหวังของสังคมว่า ปัญหาการศึกษาไทยจะได้รับการแก้ไข ลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำ และเพิ่มคุณภาพให้เด็กนักเรียนไทยอย่างเป็นรูปธรรม สิ่งนี้คืออุปสงค์ของสังคม ที่ตลาดการเมืองและกลไกราชการควรทำงานตอบรับกัน
ทว่านับตั้งแต่กลางทศวรรษ 2530 การศึกษาไทยกลับอยู่ในสถานการณ์ลุ่มๆ ดอนๆ และการปฏิรูปการศึกษายังไม่เป็นไปตามอุดมคติ
คำถามสำคัญจึงไม่ควรหยุดอยู่เพียงว่าจะปฏิรูปการศึกษาแบบใด หรือควรออกแบบนโยบายทางการศึกษาอย่างไร แต่ต้องคำนึงด้วยว่ากระบวนการปฏิรูปควรเป็นไปในทิศทางใดภายใต้ข้อจำกัดมากล้นของกฎระเบียบ
ด้วยมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์สถาบันของ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร รองศาสตราจารย์แห่ง National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น หนึ่งในทีมวิจัย “โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน” โดยเป็นความร่วมมือระหว่างทีมวิจัยจากศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.)
หลังบทสนทนา เราอาจเข้าใจปัญหาการศึกษาที่มากไปกว่าขอบรั้วโรงเรียน พร้อมกางแผนที่เพื่อชี้ว่า การศึกษาไทยถูกจัดวางอยู่ตรงไหนของระเบียบการเศรษฐกิจการเมือง และองค์ประกอบใดกันที่ทำให้การศึกษาไทยถูกจัดว่ามีปัญหา หรือกระทั่งล้าหลังตามตัวชี้วัดสากล
โจทย์ใหญ่ของการปฏิรูปการศึกษาคืออะไร
ประเทศไทยทำเรื่องปฏิรูปการศึกษามานานมาก นานกว่าหลายๆ เรื่อง ถ้าถามว่าปฏิรูปการศึกษาเริ่มมีมาตั้งแต่เมื่อไหร่ เราสามารถย้อนกลับไปได้ 30 ปี เป็นอย่างน้อย
ในระดับครอบครัว ไม่ว่าจะยากดีมีจน ทุกคนเชื่อว่าการศึกษาจะทำให้สถานะครอบครัวดีขึ้น ส่วนระดับประเทศก็เชื่อว่า ที่ประเทศไทยล้าหลังหรือไม่พัฒนาก็เป็นเพราะการศึกษา ทำให้มีความพยายามปฏิรูปในหลายระลอก แต่ไม่ค่อยเห็นผล และไม่มีใครกล้าพูดว่าประสบความสำเร็จ แม้แต่คนที่ทำงานปฏิรูปเองก็ยอมรับถึงปัญหาและความล้มเหลว
ถ้าจะทำความเข้าใจปัญหาการปฏิรูปการศึกษา โจทย์เลยไม่ใช่เพียง ‘นโยบายที่ดีคืออะไร’ เพราะส่วนใหญ่ก็พอรู้กันอยู่แล้วว่านโยบายที่ดีมีอะไรบ้าง แปลว่ามันต้องมีอะไรมากกว่าเรื่องนโยบายดีไม่ดี
โครงการวิจัยที่ผมร่วมทำเลยเริ่มต้นจากการถอยออกมามองปัญหาการศึกษาให้กว้างขึ้น ใช้มุมมองแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันมาประเมินเส้นทางการปฏิรูปการศึกษาไทย
งานวิจัยของเราแบ่งการมองปัญหาออกเป็น 3 ส่วน หรือที่เรียกว่า 3I คือ Institutions ปัจจัยทางสถาบัน พวกกฎระเบียบและค่านิยมต่างๆ Interests คือปัจจัยด้านผลประโยชน์ กลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนหรือต่อต้านการเปลี่ยนแปลง เช่น กลุ่มครู โรงเรียนรัฐ โรงเรียนเอกชน และสุดท้าย Ideas คือ คุณค่า หรือเรื่องเล่าบางอย่างที่มาพร้อมการปฏิรูปการศึกษาแต่ละยุค เช่น ‘เด็กเป็นศูนย์กลาง’ ‘เก่งดีมีสุข’
งานส่วนของผมจะเน้นไปที่ I ตัวแรก คือ Institution และมีนักวิจัยท่านอื่นมองเรื่อง Interest กับ Ideas เพื่อนำมาประกอบกัน ว่าสุดท้ายแล้วเราจะเข้าใจปัญหาปฏิรูปการศึกษาไทยในมุมที่กว้างและใหญ่ขึ้นได้อย่างไร
มีกรอบและวิธีการศึกษาอย่างไร
กรอบของผมจะคล้ายกับงานของ อ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ที่เคยศึกษาเรื่องเศรษฐกิจซึ่งนับเป็นงานคลาสสิกชิ้นหนึ่ง คือ กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย: บทวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจและการเมือง พ.ศ. 2475-2530
งานนั้นไม่ได้ตั้งคำถามว่า ประเทศไทยมีเศรษฐกิจดีหรือไม่ดี แต่ตั้งคำถามว่า กระบวนการกำหนดนโยบายเป็นอย่างไร ทำไมสุดท้ายนโยบายออกมาจึงมีหน้าตาเป็นอย่างนี้ แล้ว อ.รังสรรค์ ก็ไปดูอุปสงค์อุปทานของนโยบาย รวมถึงระเบียบการเมืองโลกที่ส่งผลต่อวิธีคิดเรื่องนโยบายแต่ละยุค จุดตั้งต้นของผมในงานวิจัยนี้ก็คล้ายกัน แต่เปลี่ยนจากการดูตลาดนโยบายเศรษฐกิจมาดูเรื่องการศึกษาแทน มองนโยบายปฏิรูปการศึกษาเป็นตลาดอย่างหนึ่ง เพื่อไปดูต่อไปว่า อุปสงค์ อุปทาน และทรัพยากรที่จัดสรร มีปฏิสัมพันธ์กันอย่างไร
โดยการศึกษาแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันจะเปรียบเทียบระหว่างอุดมคติและความเป็นจริง ว่าอะไรเป็นตัวขัดขวางที่ทำให้ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นมันไม่ตรงกับอุดมคติที่ควรเป็น
ยกตัวอย่างให้เห็นภาพชัดขึ้นคือ เวลาจะข้ามถนน ทุกประเทศมีองค์ประกอบทางกายภาพเหมือนกันทุกอย่าง มีสัญญาณไฟจราจร มีถนนคอนกรีต มีรถวิ่ง แต่ในทางปฏิบัติ พฤติกรรมคนในแต่ละสังคมกลับไม่เหมือนกันเลย อย่างในประเทศญี่ปุ่น ผมสามารถใส่หูฟัง เดินร้องเพลง แล้วก็รอดูแค่สัญญาณไฟ ไม่ต้องดูอย่างอื่นเลย คนขับรถก็เข้าใจตรงกัน แต่ถามว่า ถ้าอยู่เมืองไทยต้องทำยังไง มองซ้าย มองขวา มอเตอร์ไซค์มาทางนั้น รถยนต์มาทางนี้ ตำรวจอยู่ไหม สัญญาณไฟก็จะเปลี่ยนแล้ว แล้วทำไมทางม้าลายหายไปครึ่งทาง
หมายความว่า ภายใต้องค์ประกอบทางกายภาพที่เหมือนกันหมด มันยังมีอะไรซ่อนอยู่ที่ทำให้พฤติกรรมในทางปฏิบัติแต่ละสังคมไม่เหมือนกัน เศรษฐศาสตร์สถาบันพยายามหาคำตอบว่าอะไรเป็นปัจจัยเบื้องหลังที่ทำให้แม้องค์ประกอบทางกายภาพจะเหมือนกัน แต่พฤติกรรมของคนกลับต่างกัน
แล้วอุปสงค์ของระบบการศึกษาไทยเป็นอย่างไร
อุปสงค์ (demand) คือ สังคมไทยสนใจเรื่องการศึกษาเยอะ ทุกบ้านสนใจเรื่องการศึกษา ถ้าเป็นเรื่องเศรษฐกิจหรือพลังงาน บางคนอาจไม่สนใจ แต่ถ้าคุณลองชวนคุยเรื่องการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นชาวบ้าน นักการเมือง เทคโนแครต (กลุ่มข้าราชการชั้นสูง) ทุกคนพร้อมจะพูดเรื่องการศึกษา ทุกคนมีอารมณ์ร่วม ดังนั้น ต้องบอกว่าอุปสงค์ในสังคมไทยเรื่องการศึกษามันเยอะ เกิดขึ้นตลอดเวลา และเกิดขึ้นทุกพื้นที่
ในอุดมคติ เราเลยคาดหวังให้ “ตลาดการเมือง” ทำหน้าที่คัดกรองและส่งผ่านความคาดหวังนี้ไปสู่นโยบายด้านการศึกษา ช่วยเรียงลำดับเรื่องใหญ่เรื่องเล็ก ส่งผู้บริหารที่เหมาะสมเข้ามาผลักดันต่อเนื่องให้เห็นการเปลี่ยนแปลงเป็นรูปธรรม
โดยเฉพาะถ้าเราขีดเส้นปี 2540 ที่เชื่อกันว่ารัฐธรรมนูญใหม่น่าจะทำให้การเมืองไทยเข้มแข็งเป็นระบบขึ้น แต่ในความเป็นจริง ตั้งแต่ปี 2540-2565 ช่วงเวลา 25 ปี เรามีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการถึง 22 คน ถ้าหารเฉลี่ยตรงๆ คือ 1 คน อยู่ในตำแหน่งประมาณ 13 เดือนเท่านั้นเอง
และถ้าไปดูต่อว่ามีกี่คนที่เป็นรัฐมนตรีเกิน 1 ปี ปรากฏว่าเหลือแค่ 10 คนเท่านั้น
ในรอบ 25 ปี เรามี รมว.ศึกษาธิการ 22 คน พอดูลึกจริงๆ คนที่อยู่เกิน 1 ปี มีน้อยมาก บางคนอยู่แค่ไม่กี่เดือน แค่เฉพาะตัวเลขนี้ก็พอจะสะท้อนได้ว่า ทำไมการปฏิรูปการศึกษาถึงไม่สำเร็จ
แม้นายกฯ จะเปลี่ยนบ่อย แต่ รมว.ศึกษาธิการ เปลี่ยนบ่อยกว่าอีก ในกรณีการเปลี่ยนรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจอาจยังพอเข้าใจได้มากกว่า เพราะวาระทางเศรษฐกิจอาจจะเปลี่ยนได้ภายใน 1 ปี แต่เรื่องการศึกษา ทุกคนเข้าใจตรงกันว่าเป็นเรื่องรากฐาน ต้องอาศัยการการทำงานระยะกลางและระยะยาว แต่ก็ยังเปลี่ยนบ่อยขนาดนี้ แปลว่าตลาดการเมืองไม่ได้ทำหน้าที่ตามอุดมคติที่เราคาดหวัง
ใน 1 ปี ถ้าพูดตัวเลขกลมๆ รัฐไทยมีงบประมาณ 3 ล้านล้านบาท 10% คือ 3 แสนล้านบาท ลงไปกับกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมากกว่ากระทรวงอื่นๆ แม้แต่คมนาคมหรือมหาดไทย แต่ที่น่าสนใจคือ นักการเมืองไทยกลับไม่ได้มองกระทรวงศึกษาเป็น “กระทรวงเกรดเอ” ถึงจะได้รับงบประมาณมหาศาล แต่นักการเมืองไทยก็มองกระทรวงศึกษาเป็นแค่กระทรวงระดับกลางๆ เท่านั้น
ที่เป็นอย่างนั้นก็เพราะจริงๆ แล้ว ในงบ 100% ที่กระทรวงศึกษาธิการได้รับ 62% ใช้ไปกับงบบุคลากร 25% ใช้ไปกับเงินอุดหนุนหรือที่เรียกว่าโครงการเรียนฟรี บวกกันแค่ 2 ก้อน ก็ปาเข้าไป 87% ต่อให้ได้เงินมา 100% คุณก็เหลือพื้นที่ว่างสำหรับนโยบายแค่ 13% เป็นอย่างมาก แล้วอันที่จริง งบบุคลากรก็ไปแทรกในงบอื่นๆ ด้วย เช่น คนที่ไม่ได้เป็นข้าราชการประจำก็จะได้รับเงินจากงบส่วนอื่นใน 13% ที่เหลือนี้ เพราะฉะนั้นแม้จะเป็นงบก้อนใหญ่ แต่เหลือให้ใช้ทางนโยบายน้อยมาก
งบประมาณกระทรวงศึกษาธิการมีจำนวนมหาศาล แต่งบในเชิงนโยบายมีสัดส่วนค่อนข้างน้อย เพราะเหตุนี้จึงทำให้ไม่เห็นผลงานด้วยหรือไม่
ถ้ามองจากตลาดการเมืองไทย ก็มีหลายเรื่องประกอบกัน หน่วยงานในกระทรวงศึกษามักจะมีปัญหาการทุจริตที่คาราคาซัง แต่ละทศวรรษจะมีเรื่องต่างกัน เช่น ทุจริตซื้อนม การสอบครูผู้ช่วย
นอกจากนี้ ในแง่พลังทางการเมืองของกระทรวงศึกษาเองก็ลดลง เพราะในอดีตกลุ่มเครือข่ายครูเคยมีพลังต่อผลการเลือกตั้งมากกว่านี้ แต่หลังปี 2544 เป็นต้นมา นโยบายระดับชาติมีผลต่อการเลือกตั้งมากขึ้น แบรนด์พรรคการเมืองมีผลมากขึ้น
ดังนั้น เมื่อรวมๆ กันแล้ว พื้นที่งบประมาณน้อย ปัญหาทุจริตคาราคาซัง รวมกับการมีอำนาจต่อเครือข่ายครูมันส่งผลทางการเมืองลดลง ทั้งหมดทั้งปวงรวมกัน ก็เลยทำให้นักการเมืองไม่ได้มองกระทรวงศึกษาธิการเป็นกระทรวงสำคัญอย่างในอุดมคติที่สังคมคาดหวังไว้
ความคาดหวังของสังคมจะนำไปสู่การผลักดันเชิงนโยบายได้อย่างไร
ตลาดการเมืองควรส่งผ่านอุปสงค์ของสังคมไปสู่ความสนใจของนักการเมืองที่จะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี พร้อมวาระการปฏิรูปที่ชัดเจน เพราะถ้าทำแล้วก็จะได้รับเครดิตทางการเมือง นี่คืออุดมคติ แต่กลายเป็นว่า เมื่อความคาดหวังสูง ตลาดการเมืองกลับไม่ได้เห็นความสำคัญของการศึกษาขนาดนั้น คือแทนที่จะส่งผ่านความคาดหวังอันมโหฬารในสังคมไปสู่การผลักดันวาระทางการศึกษา แต่ตลาดการเมืองก็ยังไม่ได้ทำหน้าที่นั้นเท่าที่ควร
รัฐมนตรีดำรงตำแหน่งเพียงเวลาสั้นๆ หลายคนอยากไปกระทรวงอื่นแต่ไม่มีที่ลง บางคนมานั่งเพื่อรอขึ้นไปกระทรวงเกรดเออื่นๆ ในสมัยหน้า วาระปฏิรูปจึงไม่ชัดเจน ไม่ต่อเนื่อง
ในแง่อุปทาน (supply) การปฏิรูปการศึกษาในตลาดการเมืองไทยเป็นอย่างไร
ในอุดมคติ เราคาดหวังให้ระบบราชการมีหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการปฏิรูปการศึกษาที่ชัดเจน มีกลไกรัฐที่คอยผลักดันการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบ เพื่อทำงานร่วมกับฝั่งตลาดการเมืองที่นำกระแสสังคมมาประสานกับราชการตามกลไกประชาธิปไตย
แต่เราพบว่าเกือบ 30 ปีที่ผ่านมา ช่องทางการปฏิรูปการศึกษาจากฝั่งรัฐเปลี่ยนไปเรื่อยๆ ขึ้นอยู่กับจังหวะการเมืองแต่ละช่วงเวลา ซึ่งพอจะแบ่งออกได้เป็น 3 ช่วง
ถ้ามองย้อนกลับไป หมุดหมายที่เรานับกันคือการออก พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งนับเป็นแผนแม่บทการศึกษาฉบับแรกในประวัติศาสตร์ไทย
ถ้านับจากตอนนั้นถึงตอนนี้ เราแบ่งคลื่นปฏิรูปการศึกษาได้เป็น 3 คลื่น คลื่นปฏิรูประลอกแรกเกิดจากกระแสช่วงกลางทศวรรษ 2530 ซึ่งเป็นยุคที่ไทยกำลังจะเป็นเสือตัวที่ 5 เศรษฐกิจไทยเติบโตดี บางช่วงเติบโตสูงสุดในโลกด้วยซ้ำ ดังนั้น คนก็เลยเริ่มตื่นตัวว่า เราจะรักษาสถานภาพอย่างนี้ได้อีกนานไหม จึงเกิดความสนใจปฏิรูปการศึกษาครั้งใหญ่ และเป็นโจทย์ว่าจะขี่กระแสโลกาภิวัตน์ยังไง ซึ่งผมเรียกว่าเป็นช่วง “เศรษฐกิจการเมืองปลายเปิด” ที่กระตุ้นให้คนในสังคมร่วมกันระดมสมอง มีการจัดตั้งเครือข่ายภาคประชาชนกว้างขวาง เป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการศึกษาระลอกที่ 1
ถ้านับปี 2542 เป็นหมุดหมาย 10 ปีต่อมาก็คือปี 2552 ซึ่งเป็นช่วงเวลาของรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ แวดวงการศึกษาเรียกกันว่า การปฏิรูปการศึกษาทศวรรษที่ 2 แต่ระลอกนี้สั้นกว่าเดิม เพราะถูกบังคับให้จบลงด้วยการรัฐประหารในปี 2557
คลื่นปฏิรูปการศึกษาระลอกที่ 3 จึงเกิดขึ้นในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาขึ้นมาจำนวนมาก
เราพบว่า 3 องค์ประกอบสำคัญที่จะทำให้การปฏิรูปการศึกษาจากฝั่งรัฐประสบความสำเร็จ คือ 1) เศรษฐกิจการเมืองปลายเปิดที่กระตุ้นให้คนเข้ามามีส่วนร่วม 2) การได้รับการสนับสนุนจากข้าราชการ และ 3) การปฏิรูปต้องมียุทธศาสตร์เชิงกฎหมายภายใต้กรอบเวลาที่ชัดเจน
แต่ใน 3 ระลอกที่ผ่านมา ไม่มีระลอกไหนทำได้ครบทั้ง 3 องค์ประกอบเลย
คลื่นปฏิรูปการศึกษาระลอกแรกเป็นอย่างไร
ระลอกแรกต้องย้อนกลับไปกลางทศวรรษ 2530 เกิดกระแสเรื่องการปฏิรูปครั้งใหญ่ องค์ประกอบที่สำคัญคือเศรษฐกิจการเมืองปลายเปิด ซึ่งนำไปสู่การบรรจุเรื่องการเข้าถึงการศึกษาให้เป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก รัฐธรรมนูญ 2540 เลยเป็นหมุดหมายสำคัญ และนำไปสู่การออก พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ปรับโครงสร้างกระทรวงครั้งใหญ่ได้สำเร็จ แต่ปัญหาของระลอกแรกคือ การทำงานทั้งหมดแทบจะเป็นฉันทามติจากเทคโนแครตระดับนโยบายเป็นหลัก แต่ไม่ได้รับการตอบสนองจากระดับปฏิบัติการเท่าที่ควร
นโยบายที่ออกมาส่วนใหญ่เกิดจากความเห็นพ้องต้องกันในหมู่ข้าราชการระดับบน เช่น ต้องการจัดพื้นที่การศึกษาใหม่ให้รวมมัธยมกับประถมเข้าด้วยกันในเขตพื้นที่การศึกษาแต่ละเขต แต่เป็นเรื่องที่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากระดับปฏิบัติการ เพราะวิธีการและต้นทุนการจัดการศึกษาระดับมัธยมกับระดับประถมต่างกันเยอะมาก จนครูและโรงเรียนมัธยมออกมาเรียกร้องให้แยกตัวออกมา จนสุดท้าย ก็ต้องแยกเขตพื้นที่การศึกษาระดับประถมกับมัธยมออกจากกัน
นอกจากนี้ การปฏิรูประลอกนี้ก็ปล่อยให้กรอบเวลาในการทำกฎหมายยาวนานเกินไป กระแสสังคมเริ่มตั้งแต่กลางทศวรรษ 2530 มีการผลักดันจนเกิด พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 แต่กว่าจะปรับโครงสร้างกระทรวง ออก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการได้ ก็ปาเข้าไปปี 2546 จะเห็นว่าใช้ระยะเวลานานมาก ผู้เกี่ยวข้องทั้งฝั่งการเมืองและฝั่งราชการก็เปลี่ยนไปเยอะ พอไปถามผู้นำการปฏิรูปยุคแรกอย่าง ดร.รุ่ง แก้วแดง ก็บอกว่าผลลัพธ์ที่ออกมาในปี 2546 ไม่ได้เหมือนกับความตั้งใจเริ่มต้นเมื่อตอนกลางทศวรรษ 2530 เลย
ดังนั้น ความสำเร็จของการปฏิรูปการศึกษาระลอกแรกคือ การศึกษาได้รับการยกระดับให้เป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ มีการออกแผนแม่บทการศึกษาแห่งชาติ แต่จุดอ่อนก็คือ ไม่ได้รับแรงสนับสนุนจากข้าราชการระดับปฏิบัติการเท่าที่ควร และมีกรอบเวลานานเกินไป ไม่ได้คิดในเชิงยุทธศาสตร์การปฏิรูป
คลื่นปฏิรูประลอกที่ 2 สร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง
อย่างที่เราทราบกัน การเมืองตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษ 2550 เป็นต้นมา เริ่มเข้าสู่การแบ่งขั้ว ดังนั้น การระดมสมองจากคนที่สนใจมาให้ความเห็น เสนอแนะ หรือจัดตั้งเครือข่ายทางสังคมก็น้อยลงไป จุดเด่นของการปฏิรูประลอกที่ 2 (2552-2557) เปลี่ยนไปอยู่ที่แรงสนับสนุนจากกลไกราชการ
ตัวอย่างที่เห็นเป็นรูปธรรมคือ นโยบายเรียนฟรี 15 ปี ซึ่งจริงๆ แล้วราชการก็ทำมาต่อเนื่องในรูปแบบการให้เงินอุดหนุนเพื่อบรรเทาภาระของนักเรียนและผู้ปกครอง แต่ฝ่ายการเมืองอยากทำให้เป็นจุดขายทางนโยบาย ก็เลยยกระดับและเรียกว่า “นโยบายเรียนฟรี”
การทำนโยบายที่ต่อยอดจากระบบราชการมีทั้งจุดแข็งและจุดอ่อนในตัวมันเอง จุดแข็งก็คือ เป็นการทำต่อเนื่องมาจากที่รัฐราชการทำอยู่แล้ว ดังนั้น จึงส่งผลต่อนักเรียนและโรงเรียนในวงกว้าง ข้าราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็คุ้นเคย ไม่ต้องปรับตัวมาก
แต่จุดอ่อนก็คือ พอให้ราชการนำ ราชการก็จะทำตามตัวบทกฎหมายแบบเคร่งครัด กลัวถูกฟ้อง ดังนั้น พอรัฐธรรมนูญระบุว่าทุกคนต้องได้รับการศึกษาอย่างเสมอภาคกัน เงินอุดหนุนก็เลยต้องจัดสรรต่อหัวเท่ากันหมด พูดง่ายๆ ก็คือการเอานักเรียน 10 คนที่จนที่สุดยันรวยที่สุดมาเรียงแถวกัน แล้วคุณแจกเงินทุกคนเท่ากัน ทุกคนจะแฮปปี้ไหม แฮปปี้ แต่ความเหลื่อมล้ำลดลงไหม ก็ไม่ลด ยังไม่นับว่า พอต้องให้ทุกคนเท่ากัน ภาระทางงบประมาณก็ยิ่งมหาศาล ขยับอะไรเพื่อกลุ่มเป้าหมายบางกลุ่มก็ยาก
ในตอนนั้น เรื่อง “ความเหลื่อมล้ำ” ก็ยังไม่ได้รับความสนใจมากนัก พอคุณตีความตามตัวบทว่าต้องเสมอภาค จึงส่งผลลัพธ์ที่อาจไปซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำได้อีกทางเช่นกัน
ดังนั้น การปฏิรูประลอกสองมีจุดเด่นคือราชการนำ ทำอะไรที่ส่งผลวงกว้างได้ แต่เป็นช่วงเวลาเศรษฐกิจการเมืองปลายปิด แล้วกลุ่มผู้ผลักดันก็ไม่ได้คิดเชิงยุทธศาสตร์ เช่น ไม่ได้เห็นความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเป็นวาระสำคัญ กังวลเรื่องการตีความตามตัวบทเหนือเรื่องอื่นๆ
คลื่นปฏิรูประลอกที่ 3 ล่ะ
ระลอก 3 จะขีดเส้นเริ่มต้นที่ปี 2557 ในแง่นี้ก็ต้องให้ความเป็นธรรมกับระลอก 2 ด้วยเพราะว่าเขาทำงานในระยะเวลาที่สั้นกว่า พอมีการรัฐประหาร รัฐบาลประยุทธ์ก็มาพร้อมวาระการปฏิรูปของตัวเอง
แต่ในระลอก 3 ก็มีจุดเปลี่ยนอยู่เหมือนกัน คือก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2560 จะมีเวทีปฏิรูปหลายเวที หลายกลุ่มก้อน แต่นโยบายไม่ชัดเจน คุยกันแต่เรื่องเด็กดี มีวินัย เน้นอุดมการณ์เชิงนามธรรม จุดเปลี่ยนเกิดตอนรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีการจัดตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา หรือ กอปศ. และมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญ
ผลลัพธ์สำคัญคือ เกิด พ.ร.บ.กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พ.ศ. 2561 ซึ่งต่อมามีการจัดตั้ง กสศ. (กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา) มี พ.ร.บ.พื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562, พ.ร.บ.การพัฒนาเด็กปฐมวัย พ.ศ. 2562
จุดเด่นของการปฏิรูประลอกล่าสุดนี้คือ มียุทธศาสตร์ชัดเจนว่าต้องการก้าวข้าม (bypass) ระบบราชการ แต่เป็นความตั้งใจของกลุ่มผู้ผลักดันที่ไม่อยากแตะโครงสร้างใหญ่ เพราะเห็นว่าซับซ้อนและกินเวลานาน ก็เลยออกกฎหมายที่ก้าวข้ามรัฐราชการเดิมไปเลย เช่น ในเมื่อจะลดความเหลื่อมล้ำก็ตั้งกองทุน ถ้าจะพัฒนาเด็กปฐมวัยที่ถูกละเลยก็ออก พ.ร.บ.เด็กปฐมวัย หรืออยากให้โรงเรียนได้เริ่มทดลองและเป็นอิสระมากขึ้น ก็ออก พ.ร.บ.พื้นที่นวัตกรรม สิ่งเหล่านี้เป็นจุดเด่นของการปฏิรูประลอก 3 คือมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน กรอบเวลาค่อนข้างสั้น แต่ก็ขาดเรื่องเศรษฐกิจการเมืองที่ไม่ได้เป็นปลายเปิด ทำให้การมีส่วนร่วมของสังคมน้อยกว่าระลอกแรก แล้วก็ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการปฏิรูประดับโครงสร้างราชการมากนัก
ปัญหาของการจัดการงบประมาณการศึกษาในปัจจุบันคืออะไร
นอกจากตลาดการเมืองกับกลไกรัฐแล้ว ตัวงบประมาณเองก็เป็นอุปสรรคสำคัญไม่แพ้กัน ซึ่งมีปัญหา 2 ระดับ คือ ปัญหางบประมาณทั้งระบบที่ส่งผลกับทุกส่วนราชการ กับปัญหาเฉพาะตัวของกระทรวงศึกษาธิการเอง
งบประมาณประเทศไทยไม่ได้น้อย เรามีงบเฉลี่ยปีละ 3 ล้านล้านบาท สำหรับจัดสรรเพื่อการพัฒนาและแก้ไขปัญหาของประเทศ แต่ดอกผลไม่ได้เป็นไปตามที่คาดหวัง พอเราแยกดูตัวละครที่เกี่ยวข้องก็พบว่า ทุกฝ่ายไม่มีใครพอใจกับการทำงบประมาณแบบที่เป็นอยู่เลย ถ้าคุณไปถามหน่วยราชการ หน่วยราชการก็มองว่า เป็นภาระเพิ่มเติม เป็นความสับสนว่าจะเขียนงบประมาณยังไง
โจทย์การเขียนงบประมาณมันทั้งซับซ้อนและซ้ำซ้อน อย่างในปี 2565 ถ้าคุณเป็นเจ้าหน้าที่วิเคราะห์ของหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง คุณจะต้องเขียนของบประมาณโดยยึดตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560–2579) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการศึกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2560–2579) นโยบายความมั่นคงแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล จุดเน้นของยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ยุทธศาสตร์การพัฒนาภาค นโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แผนปฏิบัติราชการประจำปีของกระทรวงศึกษาธิการ แผนปฏิบัติราชการประจำปีของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ นโยบายและจุดเน้นการดำเนินงานประจำปีงบประมาณ ทั้งหมดนี้ต้องเอามาอ้างอิงเป็นกรอบในการจัดทำแผนปฏิบัติการ และยังต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการดำเนินงานของหน่วยงานต้นสังกัดด้วย
คำถามคือ ถ้าคุณต้องทำตามยุทธศาสตร์ ตามแผน ตามนโยบายต่างๆ นานาเหล่านี้ คุณจะทำยังไง… คำตอบก็คือ ก็ทำเหมือนปีที่แล้วไป เพราะปีที่แล้วมันผ่านสำนักงบได้ ผ่านสภาได้ ปีนี้ก็อย่าไปเสี่ยงของบทำอะไรใหม่ๆ เลย และนั่นคือคำตอบว่า ถึงแม้งบประมาณจะเยอะ แต่เราเปลี่ยนแปลงอะไรได้ยาก เพราะถูกวางกรอบไว้แบบนี้
ในทางกฎหมาย คนที่ทำหน้าที่ของงบประมาณในแต่ละหน่วยราชการ จริงๆ ต้องเป็นเจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายของหน่วยงานนั้นๆ แต่ในทางปฏิบัติ เจ้าหน้าที่ธุรการคือผู้ทำหน้าที่ของบประมาณในแต่ละปี เพราะเป็นผู้ที่คุ้นเคยกับเอกสารการของบประมาณมากที่สุด และในเมื่อคุณตั้งโจทย์ยาก ก็ไม่มีใครกล้าของบประมาณเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลง ทุกอย่างจึงเป็นการทำงบประมาณแบบเดิม คาดหวังการเปลี่ยนแปลงยาก
ในมุมของสภาผู้แทนราษฎรก็เผชิญข้อจำกัดด้านเวลาที่เร่งรัด รัฐธรรมนูญระบุว่า พอรัฐบาลจัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ รัฐสภาจะมีเวลา 105 วัน ในการพิจารณางบประมาณ 3 ล้านล้านบาท ถ้าเราหารเฉลี่ยจะพบว่า ใน 1 วัน กรรมาธิการวิสามัญงบประมาณต้องตัดสินใจเรื่องงบประมาณมูลค่า 3 หมื่นล้านบาท และในทางปฏิบัติก็ไม่ใช่ 105 วันซะทีเดียวถ้าตัดวันเสาร์-อาทิตย์ออก แปลว่าตัวแทนประชาชนต้องตัดสินใจการใช้เงินประมาณ 4 หมื่นล้านบาทในเวลา 1 วัน และเงื่อนเวลาการทำ พ.ร.บ.งบประมาณ มักจะเกิดช่วงหน้าฝน คนในพื้นที่น้ำท่วมก็คาดหวังให้ ส.ส. ลงพื้นที่ ใช่ไหม แต่ในขณะเดียวกัน ส.ส. ก็ถูกคาดหวังว่าต้องมานั่งพิจารณางบประมาณวันละ 4 หมื่นล้านบาทด้วย ลุกไปเข้าห้องน้ำ 5 นาที ก็อาจมีมูลค่าหลายร้อยล้านบาท
นี่ยังไม่นับการคอร์รัปชันนะ คือต่อให้คุณตั้งใจทำงาน ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการหรือ ส.ส. แต่คุณอยู่ภายใต้โครงสร้างที่มันเป็นอยู่ คุณก็ต้องเผชิญความท้าทายอย่างนี้ ชาวบ้านในพื้นที่เรียกร้องให้ลงพื้นที่ สภาก็มีวาระประชุมอื่นอยู่ แล้วก็ต้องมาพิจารณางบประมาณที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กันในมูลค่าระดับนี้ ในส่วนของฝ่ายค้านเองก็ไม่พอใจ เพราะสัดส่วนใน กมธ. ไม่เป็นไปตามสัดส่วนในสภา เพราะว่า กมธ.งบประมาณ 72 คน จะมี 1 ใน 4 (18 คน) มาจากคณะรัฐมนตรี ส่วนที่เหลือค่อยหารตามสัดส่วนที่นั่งในสภา แปลว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน ไม่ได้มีบทบาทเท่ากับสัดส่วนที่ตัวเองได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน ได้สัดส่วนที่น้อยเกินไป
ถึงแม้จะมีรัฐบาลใหม่ ต่อให้คุณหาเสียง คุณชนะเลือกตั้งถล่มทลาย (landslide) ก็ตาม คุณก็แพ้งบประจำแน่นอน เพราะปีแรกที่คุณเข้ามา งบประมาณมันเสร็จไปแล้ว คือก่อนการเลือกตั้งใหม่ ทุกรัฐบาลมักทิ้งทวนโดยควบคุมงบประมาณปีถัดไปไว้แล้ว ดังนั้น ต่อให้มีรัฐบาลที่ชนะเลือกตั้งหรือได้เสียงข้างมากก็ตาม อย่างน้อยในปีแรกก็ต้องถูกตีกรอบด้วยงบประจำจนเหลือทรัพยากรในการทำนโยบายที่หาเสียงไว้ไม่ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย
ดังนั้น ส่วนราชการก็มีปัญหากับระบบงบประมาณ ผู้แทนราษฎรก็มีปัญหา ฝ่ายค้านก็มีปัญหา รัฐบาลใหม่ก็มีปัญหา กลายเป็นระบบที่ทุกคนเคยชิน ทุกคนทำงานกับมันได้หมดเลยนะ แต่ไม่มีใครพอใจเลย มันทำให้เปลี่ยนแปลงยาก เพราะระบบงบประมาณไม่เอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง
ไม่ว่ากระทรวงใดก็เจอโจทย์ของงบประมาณเหมือนกันใช่ไหม
เฉพาะกระทรวงศึกษาธิการมีปัญหาเพิ่มเติมกว่ากระทรวงอื่นๆ ไปอีกขั้น เพราะว่างบประมาณก้อนที่กระทรวงศึกษาธิการได้รับ คิดเป็นงบประจำบุคลากร 62% งบเงินอุดหนุน 25% รวมเป็น 87% แล้วยังมีงบที่ต้องจ่ายบุคลากรที่ไม่ใช่ข้าราชการประจำแทรกอยู่ในส่วนอื่นๆ อีก จนพื้นที่ทำนโยบายเชิงรุกมันแทบไม่เหลือ
แล้วในส่วน “งบลงทุน” ที่เหลือแค่ราวๆ 5% ก็ไม่ได้หมายถึงการลงทุนเพื่อเพิ่มคุณภาพการศึกษาโดยตรงเสมอไป สมมุติว่า กระทรวงศึกษาธิการไทยมีงบลงทุนด้านการศึกษาหลายหมื่นล้านบาทต่อปี คนทั่วไปอาจคิดว่าต้องเป็นงบประมาณสำหรับพัฒนาเด็กและครูแน่ๆ เพราะงบลงทุนมันให้ความรู้สึกถึงการทำอะไรเพื่อก้าวไปข้างหน้าใช่ไหม แต่ในทางปฏิบัติเราพบว่า แทบจะทั้งหมดเป็นการสร้างอาคาร คือมันไม่ได้เลวร้ายซะทีเดียว เพราะมีโรงเรียนที่เก่าและต้องการสร้างอาคารจริง แต่ถ้าคุณคิดถึงการลงทุน โดยเฉพาะการลงทุนด้านการศึกษา ผมเชื่อว่า คนก็คาดหวังโดยสามัญสำนึกว่ามันจะเป็นอะไรที่ช่วยเด็ก ลดความเหลื่อมล้ำ หรือพัฒนาคุณภาพการศึกษาโดยตรง อะไรที่ผลักการศึกษาไทยให้เคลื่อนไปข้างหน้า แต่ภายใต้ระบบงบประมาณที่รัฐราชการไทยนิยาม งบลงทุนก็อาจกลายเป็นการสร้างอาคารสถานที่แทน ดังนั้น ภายใต้งบที่จำกัดจำเขี่ยแล้ว วิธีการใช้งบก็ยังถูกกำหนดด้วยความเคยชินและกฎระเบียบด้วย
จริงๆ แล้ว งบประมาณไทยมีการเปลี่ยนแปลงใหญ่ตั้งแต่สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในปี 2546 เพราะว่าตอนวิกฤตเศรษฐกิจ ทั้งฝ่ายราชการและภาคเอกชนต่างก็ตระหนักดีว่างบประมาณไทยที่เคยทำ เป็นงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line-Item Budgeting) ซึ่งใช้กันมาตั้งแต่สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ งบแบบ Line-Item คือ หน่วยงานไหนอยากของบอะไรก็เขียนไป เช่น ปีหน้าอยากซื้อโต๊ะกี่ตัว เทียบกับราคากลางเท่าไร คูณจำนวนไป อยากซื้อดินสอกี่แท่ง อยากซื้อไฟเท่าไร ก็เขียนไป ข้อดีคือ มันพยายามลดการคอร์รัปชัน ชัดเจนว่าอยากซื้ออะไร ซื้อเท่าไร สำนักงานงบประมาณก็ตรวจสอบง่าย
แต่ในปี 2546 เกิดการเปลี่ยนแปลงไปเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based Budgetting: SPBB) หมายความว่า ให้ยึดตามยุทธศาสตร์รัฐบาลเป็นเป้าหมายหลัก แทนที่คุณจะคิดว่า คุณต้องการซื้อของอะไรบ้าง คุณต้องตั้งเป้ามาก่อนว่า พื้นที่นี้เด็กหลุดออกนอกระบบการศึกษากันกี่คนในปีที่ผ่านมา แล้วอยากเอาเขากลับเข้ามาระบบการศึกษาไหม อยากเอาเขากลับมาเท่าไร หรือคนที่หลุดออกไปแล้วจะไปส่งเสริมวิชาชีพให้เขายังไง ตั้งเป้าหมายไว้เลย แล้วจึงของบ แล้วปลายปีมาดูกันว่า สุดท้ายทำสำเร็จลุล่วงแค่ไหน ซึ่งเป็นกระบวนการของระบบงบ SPBB ในอุดมคติ
แต่ในทางปฏิบัติก็ไม่ค่อยเกิด ส่วนหนึ่งก็ต้องยอมรับว่ามันยากกว่าแบบเดิม ถึงแม้กฎหมายจะเอื้อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการทำงบประมาณเชิงยุทธศาสตร์ แต่ทุกฝ่ายก็ยังกังวล สมมุติคุณเขียนของบประมาณไป สำนักงบประมาณก็กังวลว่าจะพิสูจน์ยังไง ทำได้จริงรึเปล่า ส่วนคนของบประมาณก็ติดกับดักแผนราชการที่มีเงื่อนไขมากมาย สรุปแล้วก็ไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงของกระบวนการทำงบประมาณเท่าไรนัก ไม่ได้มีอะไรเชิงยุทธศาสตร์ตามที่เคยเขียนไว้
นอกจากปัญหาใหญ่ การใช้งบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการยังเจอปัญหาย่อยอีก เช่น การใช้ตัวชี้วัดที่ไม่รู้จะจัดความสัมพันธ์ระหว่างความเป็นไทยกับความเป็นสากลยังไง เช่น เมื่อประกาศผลคะแนน PISA (Programmed for International Student Assessment) ก็จะเป็นข่าวใหญ่รอบหนึ่งว่า การศึกษาไทยตกต่ำ รั้งท้ายอาเซียน ต่างๆ นานา กังวลว่าจะแข่งกับชาวโลกไม่ได้ แต่อีกใจหนึ่งก็กลัวเป็นไทยไม่พอ แล้วมันอิหลักอิเหลื่ออย่างนี้มาหลายสิบปี เพราะมัวแต่ไปคิดจะ “หาจุดสมดุล” ระหว่างไทยกับสากล
แต่ผมคิดว่าโจทย์มันผิดทางนะ ความกังวลที่มัวแต่ไปแสวงหาจุดสมดุลเนี่ย ท้ายที่สุดมันทำให้เราเสียทั้งสองด้านไปเลย ด้านหนึ่งคุณก็ไม่เคยเป็นไทยเลย ด้านหนึ่งคุณก็เป็นสากลไม่พอ ถ้าจะแก้โจทย์นี้ มันต้องทำทั้งสองด้าน ถ้าคุณมัวแต่รักษาสมดุลในสิ่งที่คุณยังไม่ได้เป็นเลย สุดท้ายคุณก็ไม่ได้เป็นอะไรอยู่ดี
การเป็นสากลเพิ่มขึ้น หมายถึงว่า คุณควรเข้าใจพื้นฐานของเด็ก แก่นของการศึกษา ซึ่งมีมิติหลายด้านที่เป็นคุณค่าสากล เป็นมาตรฐานสากล เวลาวัดผลคะแนน PISA เขาไม่ได้คำนวณแค่คะแนน แต่เขามีงานวิจัยรองรับเทียบกับเด็กนักเรียนในกลุ่มประเทศ OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development หรือ องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ) ข้อค้นพบอย่างหนึ่งคือ เด็กไทยมีผลคะแนนความสามารถทางการอ่านน้อยมาก ซึ่งฐานข้อมูลของ PISA ระบุว่า ปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสามารถในการอ่านของเด็กทั่วโลก คือ Growth Mindset ซึ่งเป็นวิธีคิดที่เชื่อว่า สติปัญญาเป็นเรื่องเปลี่ยนแปลงได้ โดยประเทศที่เด็กตระหนักในคุณค่านี้ การอ่านจะดี เพราะคุณอาจจะอ่านแบบวิพากษ์ (critical thinking) ได้ แต่เด็กไทยไม่ถึงครึ่งที่เชื่อใน Growth Mindset ข้อเท็จจริงนี้เป็นฐานข้อมูลที่เชื่อมโยงมากับเรื่องของ PISA และบรรทัดฐานสากล ซึ่งของไทยไม่ได้ถูกนำมาถกเถียงหรือปรับใช้เป็นนโยบายอย่างเพียงพอ
ผมเลยมองว่า ด้านความเป็นสากล เรายังไม่เข้าใจลักษณะความเป็นสากลของการศึกษา แต่ด้านความเป็นไทย เราก็สนใจตัวเราเองไม่พอ เช่น เราคุยแต่เรื่องระเบียบวินัย ทรงผม หรือกังวลเรื่องคุณภาพการศึกษา แต่ถ้าลงไปในรายพื้นที่ ถามว่าจังหวัดนั้นๆ มีปัญหาเฉพาะตัวอะไรบ้าง หรือบางพื้นที่ที่การลงทุนด้านการศึกษาออกดอกผลดีกว่าบางพื้นที่ แปลว่าบางพื้นที่นั้นคุณอาจจะลดแรงสนับสนุนลงมาได้บ้าง แล้วไปอุดหนุนพื้นที่พิเศษแทน เราสนใจความแตกต่างระดับพื้นที่ไม่พอ
หรืออีกตัวอย่างหนึ่ง เราพูดกันถึงความยากจน ว่าประเทศไทยอาจมีเด็กยากจนถึงยากจนมากๆ ประมาณ 2 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศ แต่เรากลับไม่เคยมีรายละเอียดเพียงพอ ที่มาที่ไปของความยากจนเรื้อรังคืออะไร ปัญหาของคนรวยอาจจะคล้ายๆ กัน แต่ปัญหาของคนยากจนไม่เคยคล้ายกันเลย บางบ้านเป็นเรื่องพ่อแม่ตกงาน บางบ้านความยากจนเชื่อมโยงกับเรื่องความรุนแรงในครอบครัวด้วย ความหลากหลายตรงนี้ คุณจะแก้ไขยังไง ค่านิยมของสังคมบางอย่าง เช่น ชายเป็นใหญ่อาจส่งผลกับการเรียนรู้ของเด็กบางกลุ่ม นี่คือปัญหาเฉพาะตัวของเรา นี่คือ “ความเป็นไทย” ที่เราควรสนใจจริงจัง ฉะนั้น ยิ่งพยายามรักษาสมดุลระหว่างไทยกับสากล คุณยิ่งเสียไปทั้ง 2 ฝั่ง สนใจแต่ละด้านอย่างผิวเผิน ด้านความเป็นไทยก็สนใจแต่เรื่องวินัย เรื่องทรงผม ไม่สนใจปัญหาเฉพาะถิ่นเฉพาะตัว ด้านสากลก็สนใจแต่ตัวเลขหยาบๆ ไม่สนใจรากเหง้าของปัญหาที่เป็นเรื่องสากล
ช่วยขยายความเรื่องงบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการเพิ่มเติม ว่ามีปัญหาปลีกย่อยอะไรอีกบ้าง
ปัญหาใหญ่ของกระทรวงศึกษาคือ งบบุคลากรมันเยอะมาก แค่ข้าราชการครูสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ก็มีจำนวนเกือบ 400,000 คนแล้ว นี่ยังไม่รวมบุคลากรอื่นๆ อย่างผู้บริหารการศึกษา พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราว ศึกษานิเทศก์ แล้วทีนี้ ค่าใช้จ่ายบุคลากรที่เกิดขึ้นจริงๆ ก็ไม่ได้ถูกรวมอยู่ในกลุ่ม งบบุคลากรทั้งหมด แต่ยังไปแทรกอยู่ในงบประมาณประเภทอื่นๆ ด้วย เช่น งบดำเนินงาน (ลูกจ้างตามสัญญาจ้าง) งบเงินอุดหนุน (เช่น บุคลากรองค์การมหาชน) หรือแม้แต่งบกลาง
ดังนั้น เวลาที่งบประมาณโดยรวมลดลง เช่น เมื่อประเทศไทยเจอปัญหาเศรษฐกิจ จนทำให้รายรับของรัฐบาลลดลงในช่วงนี้ กระทรวงศึกษาเองก็ต้องไปปรับลดงบลงทุนใช่ไหม เพราะงบบุคลากรและงบเงินอุดหนุนมันค่อนข้างตายตัวจนขยับไม่ได้แล้ว
งบเงินอุดหนุนก็มีสัดส่วนประมาณ 25% ของงบกระทรวงศึกษาทั้งก้อน นี่คือส่วนที่ใช้ไปกับโครงการเรียนฟรี คำว่า ‘เรียนฟรี 15 ปี’ มันเป็นภาษาการเมือง แต่ภาษาราชการคือเงินอุดหนุนรายหัว โดยคำนวณจากจำนวนเด็กนักเรียนและก็อุดหนุนไปตามหมวดต่างๆ เช่น ค่าเครื่องแบบ ค่าอุปกรณ์การเรียน ค่าแบบเรียน ซึ่งเป็นก้อนที่ใหญ่เหมือนกัน แต่ไม่เคยพอ
ทำไมงบรายหัวของโรงเรียนขนาดเล็กกับโรงเรียนขนาดใหญ่จึงต่างกันลิบลับ
ที่จริงมันก็เท่ากันต่อหน่วย (รายหัว) นะ เช่น โรงเรียนที่มีนักเรียน 500 คน กับโรงเรียนที่มีนักเรียน 50 คน เงินต่อหัวเท่ากัน แต่พอไปคูณกับจำนวนเด็กเพื่อจัดการอาหารกลางวัน โรงเรียนใหญ่ก็เลยได้ก้อนใหญ่ ซึ่งทำให้การบริหารจัดการซื้ออาหารกลางวันง่ายกว่าใช่ไหม กลายเป็นว่าโรงเรียนใหญ่ที่มีเงินเยอะ มีเด็กเยอะ ก็ทำงานง่ายขึ้นอีก งบรายหัวจึงไม่ค่อยช่วยเรื่องลดความเหลื่อมล้ำ แย่กว่านั้นคืออาจไปซ้ำเติมด้วย เพราะทำให้ช่องว่าง (gap) ถ่างออกไปอีก ดังนั้น บนฐานของความเสมอภาคตามรัฐธรรมนูญ นักเรียนทุกคนควรได้รับเงินรายหัวเท่ากัน เสมือนเป็นเรื่องดี แต่ในทางปฏิบัติมันไม่ได้ตอบโจทย์ความเหลื่อมล้ำโดยตรง ซึ่งเรื่องนี้ต้องแก้ตั้งแต่วิธีคิดจนถึงตัวกฎหมายด้วย
มีข้อเสนอต่อการปฏิรูปการศึกษาระลอกใหม่อย่างไรบ้าง
ต้องบอกว่าถ้ามองเห็นปัญหาตรงกันแล้ว ส่วนของข้อเสนอเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้ ในส่วนของผมจะเอาหลักเศรษฐศาสตร์สถาบันมาประเมิน และพอจะแยกข้อเสนอได้เป็น 2 ส่วน คือ ภาพย่อย (micro) กับภาพใหญ่ (macro)
ส่วนที่เป็นภาพย่อย กสศ. สามารถมีบทบาทนำได้ เพราะ กสศ. มีจุดเด่นในด้านการเก็บข้อมูลนักเรียนยากจนระดับครัวเรือนในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศไทย แต่การเก็บข้อมูลก็ขึ้นอยู่กับว่าเราออกแบบวิธีการเก็บข้อมูลด้วยวิธีคิดแบบไหน ในปัจจุบันอาจใช้วิธีคิดแบบเศรษฐศาสตร์กับวิธีคิดแบบนักการศึกษาเป็นหลัก ดังนั้น จุดเริ่มต้นที่ดีน่าจะเป็นการขยายมุมมองในการเก็บข้อมูลมิติอื่นลงไปด้วย เช่น เติมวิธีแบบมานุษยวิทยา สังคมวิทยา หรือวิธีแบบสายสุขภาพ หากมีจุดตั้งต้นที่ดีจะทำให้เราเข้าใจปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำได้ดีขึ้น ผมพยายามเน้นว่า เวลาคุณพูดถึง 1.9 หรือ 2 ล้านครัวเรือนที่ยากจน เขาอาจจะมีปัญหาที่แตกต่างกันมากๆ ดังนั้น วิธีคิดที่ดูเพียงตัวเลขโดยรวม อาจไม่ได้สะท้อนปัญหาที่หลากหลายตรงนั้น แต่วิธีแบบอื่นจะช่วยเติมตรงนั้นได้ จะทำให้การทำนโยบายสอดคล้องกับปัญหาและแม่นยำมากขึ้น
ขณะที่รายละเอียดเกี่ยวกับ ‘นิยาม’ ก็ควรมีการแก้ไข เช่น งบลงทุน ไม่ควรผูกติดกับกรอบงบลงทุนทั่วประเทศของทุกกระทรวง พูดง่ายๆ คือ นิยามงบลงทุนด้านคมนาคม คุณอาจเน้นเรื่องการก่อสร้างก็โอเค แต่งบลงทุนด้านการศึกษาควรจะมีวิธีคิดหรือมีกฎระเบียบคนละแบบใช่ไหม ส่วนในด้านการปรับความสัมพันธ์กับสากล เช่น คะแนน PISA ก็อยากให้นำมาใช้อย่างเป็นระบบ เข้าใจปัจจัยระดับสากล แล้วก็สนใจปัญหาระดับพื้นที่ ปัญหาเฉพาะตัวของไทยไปพร้อมกัน ไม่ต้องห่วงเรื่องสมดุลของความเป็นสากลกับความเป็นไทยแบบที่เป็นมา
ส่วนในภาพใหญ่ อยากให้ผู้ผลักดันการปฏิรูปและสังคมไทยมองเห็นว่า ปฏิรูปการศึกษาจะสำเร็จได้ต้องเปลี่ยนแปลงเรื่องที่ใหญ่กว่าการศึกษาไปพร้อมกันด้วย เราพยายามชี้ให้เห็นว่ามันเชื่อมกับเรื่องอื่นๆ ยังไง ข้อแรก พอเราดูการปฏิรูป 3 ระลอกที่ผ่านมา พบว่าถ้ามี 3 องค์ประกอบพร้อมกัน คือ เศรษฐกิจการเมืองปลายเปิด แรงสนับสนุนจากระบบราชการ และการปฏิรูปที่มียุทธศาสตร์ชัดเจน จะช่วยเกื้อหนุนให้เกิดดอกผลการปฏิรูปที่ดีขึ้น ดังนั้น ถ้าเราอยากเห็นการปฏิรูปใหญ่เกิดขึ้นจริง ก็อาจต้องตระหนักว่าจะผลักดันให้มีทั้ง 3 องค์ประกอบไปพร้อมกันได้ยังไง หรือถ้าทำไม่ได้ก็ต้องประเมินต้นทุนที่จะตามมาว่าคุ้มจริงหรือ คนที่สนับสนุนการปฏิรูปอาจจะต้องคำนึงถึงต้นทุนและข้อจำกัดของการปฏิรูป ด้วยบทเรียนจากประวัติศาสตร์สามสิบปีที่ผ่านมาของเราเอง
วิธีคิดแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันจะช่วยแก้ไขปัญหาการศึกษาอย่างไร
ประเด็นสำคัญคือเราจะจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของการศึกษายังไง ภายใต้ปัญหาต่างๆ นานาที่สังคมไทยเผชิญอยู่ การยกเรื่องการศึกษาว่าสำคัญที่สุดเหนือสิ่งอื่นๆ ทั้งหมดก็มีปัญหาในตัวเองเหมือนกัน
คือถ้าย้อนกลับไปดูตอนทำร่างรัฐธรรมนูญ 2540 คนที่เป็นตัวหลักในการผลักดันรัฐธรรมนูญยุคนั้น ตอนแรกเค้าไม่ได้ให้น้ำหนักกับเรื่องการศึกษา เน้นเรื่องการเมืองเป็นหลัก เครือข่ายการศึกษาก็เลยต้องรวมตัวกันล็อบบี้ เพื่อกระตุ้นให้เห็นความสำคัญของการศึกษา วิ่งเต้นให้บรรจุเรื่องการศึกษาเป็นสิทธิพื้นฐานจนสำเร็จ แต่ก็เกิดวิธีคิดที่เป็นมรดกจนถึงปัจจุบันคือ ต้องยกให้การศึกษาเป็นเรื่องที่สำคัญที่สุด ให้คนเชื่อว่าการศึกษาเป็นต้นตอของทุกปัญหาในประเทศไทย และความเชื่อนี้ยังดำรงอยู่จนถึงปัจจุบัน แต่ในความเป็นจริง ผมคิดว่านักสังคมศาสตร์ทุกคนก็ทราบกันดี แต่ละเรื่องมีตำแหน่งแห่งที่ในการเป็นเหตุปัจจัยไม่เท่ากัน เช่น ครอบครัวที่ยากจนแล้วพ่อแม่ตกงาน ต่อให้คุณเอาเงินมาให้เด็กเท่าไร เด็กก็อาจจะไม่อยากเรียน เขาอยากจะช่วยพ่อแม่ทำงานมากกว่า แปลว่ามันเป็นเรื่องเศรษฐกิจกำหนดมาก่อน
ประเด็นของผมคือ ถ้าคุณจะแก้การศึกษาให้ลงรายละเอียดมากขึ้น คุณต้องรู้ว่าปัญหาของการศึกษาอยู่ตรงไหนในสังคมไทย การศึกษาไม่ใช่ต้นตอของทุกสิ่งเสมอไป บางเรื่องการศึกษาก็เป็นต้นตอจริง แต่บางเรื่องก็ถูกตัวแปรอื่นกำหนด ถ้าอยากแก้ ก็ต้องไปแก้ตัวอื่นที่มากำหนดอีกชั้นหนึ่งด้วย
เช่นถ้าเศรษฐกิจไทยยังผูกขาด การแข่งขันน้อย การจ้างงาน การจัดสรรรายได้ยังไม่เป็นธรรม มีความเหลื่อมล้ำระหว่างงานต่างๆ สูง หรือความเหลื่อมล้ำระหว่างเพศสูง ถึงอย่างไรก็ส่งผลต่อความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาด้วย ถ้าคุณมองการศึกษาเป็นต้นตอ แล้วโยนทรัพยากรให้การศึกษาอย่างเดียว โดยไม่แก้ที่ต้นตอหรือปัจจัยอื่นๆ คุณก็จะแก้อะไรไม่ได้อยู่ดี
ในขณะเดียวกัน บางเรื่องคุณต้องทวนกระแสสังคมด้วย ยกตัวอย่างเช่น เรื่องสวัสดิการ ตอนนี้ผมคิดว่าสังคมไทยตื่นตัวเรื่องรัฐสวัสดิการกันมาก ข้อถกเถียงคือทำแค่ไหนยังไงในแนวทางแบบถ้วนหน้า แต่คำว่าถ้วนหน้าก็เป็นวิธีคิดเดียวกับเรื่องเรียนฟรี 15 ปี เพราะยังอยู่บนฐานคิดว่า ความเสมอภาคทำให้ทุกคนเท่ากัน แต่นั่นก็อาจไม่แก้เรื่องความเหลื่อมล้ำนะ อย่างที่บอก ถ้าคุณเอานักเรียนรวยกับจน 10 คน มายืนเรียงกัน คุณให้เงินทุกคนเท่ากัน ทุกคนแฮปปี้ แต่ความเหลื่อมล้ำไม่ลด แปลว่าบางเรื่องก็อาจจะต้องทวนกระแสสังคม ถ้าจะช่วยเรื่องการศึกษาอาจจะต้องใช้วิธีคิดที่เน้นการกำหนดกลุ่มเป้าหมาย (target) หรือคิดเชิงเฉพาะประเด็นมากขึ้น ไม่เช่นนั้นโจทย์ความเหลื่อมล้ำก็จะไม่ถูกแก้
เราจะจัดวางปัญหาการศึกษาอย่างไรท่ามกลางปัญหาสังคมไทยร้อยแปด ไม่ใช่ว่าการศึกษาเป็นต้นตอรากเหง้าของปัญหาทุกเรื่องเสมอไป บางเรื่องคุณต้องไปแก้เรื่องที่ใหญ่กว่านั้น บางเรื่องคุณอาจจะร่วมกับกระแสสังคม บางเรื่องคุณอาจจะต้องคานกับกระแสสังคม
แสดงว่าเราต้องแก้ปัญหาการศึกษาด้วยวิธีการบูรณาการหรือไม่
ไม่ใช่คิดแบบบูรณาการ ผมว่าเราต้องคิดแยกส่วนมากขึ้น การบูรณาการทำให้เราไม่เห็นเหตุปัจจัยของแต่ละเรื่อง แต่การแก้ปัญหาให้ตรงจุดจำเป็นต้องคิดแยกส่วน
การแก้ปัญหาการศึกษาต้องลงรายละเอียดว่าจะแก้เรื่องอะไร เช่น คะแนนวิชาภาษาอังกฤษในพื้นที่นี้มีปัญหา ก็ต้องลงไปดูว่าเป็นเพราะอะไร เด็กไม่เข้าเรียน หรือมีความรุนแรงในครอบครัว หรือเด็กไม่มีโอกาสเข้าถึงสื่อที่ใช้ภาษาอังกฤษ หรือที่โรงเรียนมีวิธีคิดแบบชายเป็นใหญ่จนนักเรียนหญิงไม่อยากเรียนกับครู เมื่อแยกย่อยปัญหาตรงนี้ออกมา แล้วจึงหาทางแก้ให้ถูกจุด
แต่ถ้าคุณคิดแบบบูรณาการ คุณอาจจะไม่รู้เลยว่า เด็กบางพื้นที่ เด็กบางกลุ่ม เผชิญปัญหาที่ไม่เหมือนกับกลุ่มอื่น คือบูรณาการก็จะคล้ายกับความเสมอภาค โดยหลักการมันฟังดูไม่ผิด แต่อาจจะไปซ้ำเติมปัญหาบางประการที่มีอยู่ คำว่าเสมอภาคเป็นคำที่เพราะมากนะ พูดเมื่อไหร่ก็เพราะ พูดเมื่อไหร่ก็ดี แต่ในหลายกรณีมันซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ
ในวาระการเลือกตั้งปี 2566 เราควรออกแบบนโยบายทางการศึกษาอย่างไร
การเลือกตั้งเป็นโอกาสดีสำหรับการกระตุ้นตลาดการเมือง อย่างที่คุยกันว่า หน้าที่ของตลาดการเมืองในอุดมคติคือ การส่งผ่านความคาดหวังต่อการศึกษาอันมโหฬารไปสู่การเห็นความสำคัญของฝ่ายนโยบาย ซึ่งที่ผ่านมายังไม่เพียงพอ เมื่อเริ่มมีการเลือกตั้งใหม่ เรามีแคนดิเดตนายกฯ มีแคนดิเดตทีมเศรษฐกิจ ถามว่าทำไมยังไม่มีเรื่องการศึกษาเข้าไปในนั้น
ผมคิดว่า ผู้ที่สนใจเรื่องการศึกษาควรจะกระตุ้นให้เกิดการดีเบต เอาวาระการศึกษาเข้าไปอยู่ในการถกเถียงเรื่องการเลือกตั้ง และมองเป็นส่วนหนึ่งของระบอบประชาธิปไตยและการแข่งขันทางนโยบาย อาจจะเพิ่มเติมเรื่องรายละเอียดการดีเบตไปด้วยว่า จะพัฒนาการศึกษาอย่างไรภายใต้ระบบงบประมาณแบบที่เป็นอยู่
ถือเป็นโอกาสกระตุ้นให้เกิดการผลักวาระต่อเนื่องมากกว่าที่เคยเป็น
ข้อสรุปเรื่องตลาดการเมืองไทยและงบประมาณ สุดท้ายแล้วควรมีรูปธรรมอย่างไร
เราพยายามมองด้วยวิธีคิดแบบเศรษฐศาสตร์สถาบัน ตัวอย่างเปรียบเทียบก็คือ เมื่อเด็กนักเรียนข้ามถนน เด็กนักเรียนไทยต้องเผชิญอะไรบ้าง ถ้าเป็นเด็กนักเรียนชาติอื่นจะมองแค่สัญญาณไฟแล้วข้ามถนนได้เลย แต่ตอนนี้เราพบว่าการส่งเด็กนักเรียนไทยข้ามถนนต้องเผชิญปัญหาเยอะมาก
ถ้าเปรียบฝั่งการเมืองเป็นถนน ถนนของเราก็ค่อนข้างขรุขระ บางช่วงเป็นหลุม เด็กๆ เดินไปแล้วอาจจะสะดุดหกล้ม รถยนต์อาจจะเปรียบเหมือนฝั่งราชการที่มีอำนาจในการบริหารจัดการ แต่เป็นรถที่ใหญ่เกินไปจนคนขับมองไม่เห็นเด็กที่กำลังข้ามถนนเลย ส่วนสัญญาณไฟจราจร ผมก็มองเป็นเหมือนระบบงบประมาณที่ควรจะทำหน้าที่ส่งเสริมทรัพยากรให้ดี แต่บางช่วงไฟเปิดแค่ 10 วินาที บางช่วงพอมีคนใหญ่คนโตใช้ถนนคุณกลับเปิดไฟเขียวให้ข้ามได้ยาวเลย มันไม่คงเส้นคงวา
เราพบว่า การส่งเด็กข้ามถนนในเมืองไทย ต้องเผชิญปัญหาทั้งจากฝั่งการเมือง ทั้งจากฝั่งราชการ ทั้งตัวระบบงบประมาณเอง ดังนั้น ถ้าจะเปลี่ยน ก็คงไม่ใช่แค่มีนโยบายการศึกษาที่ดีสัก 1-2 ข้อ แต่เป็นเรื่องของมองเห็นปัญหาจากทั้ง 3 ส่วนนี้ เห็นปัญหาจากฝั่งการเมือง ปัญหาของฝั่งราชการ ปัญหาของระบบงบประมาณ
30 ปีที่ผ่านมาในประวัติศาสตร์ของการปฏิรูปการศึกษา ถ้าให้ตัดเกรดของการปฏิรูประลอกปัจจุบัน ถือว่าผ่านหรือไม่ผ่าน
ขอไม่ตอบได้ไหมครับ มันเป็นการซ้ำเติมวาทกรรมให้คะแนนแบบเหมารวมนะ (หัวเราะ) ถ้าเทียบกับงบประมาณและทรัพยากร มันมีปัญหาแน่นอน ไม่มีใครพอใจเลย เราคุยกับคนที่ผลักดันตั้งแต่ปี 2530 เขาก็ไม่พอใจ คุยกับคนที่ปฏิรูปในปัจจุบัน ก็ไม่พอใจ เดินไปถามพ่อแม่ เด็ก ครู ก็ไม่มีใครพอใจ อันนี้ก็เป็นตัวบอกคะแนนได้อยู่แล้ว ทุ่มงบประมาณลงไปมากขนาดนี้ แต่ไม่มีใครพอใจเลย แสดงว่ามีปัญหาแน่
เชิงอรรถ
“โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน” เป็นความร่วมมือระหว่างทีมวิจัยจากศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ทีมวิจัยประกอบด้วย ธร ปีติดล, วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร, นภนต์ ภุมมา, ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์, ผู้ช่วยวิจัย: เบญจมาศ เป็งเรือน, เกษรา ศรีนาคา, อิทธินพวลี แก้วแสนสุข, ปริตตา หวังเกียรติ, รัชพงษ์ แจ่มจิรไชยกุล, ลัทธพล ยิ้มละมัย, กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ และสรงกรณ์ เตชวณิชย์พงศ์
