หากพิจารณาถึงเจตจำนงของการกระจายอำนาจในประเทศไทยตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และกฎหมายสำคัญซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจปี 2542 รวมถึงแนวทางที่ปรากฏในแผนการกระจายอำนาจจนถึงปัจจุบัน ได้ย้ำเน้นถึงหลักการสำคัญนั่นคือ การมุ่งเน้นการจัดระบบบริการสาธารณะตามอํานาจหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน้าที่และภารกิจถ่ายโอนเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
สาระสำคัญของการกระจายอำนาจ หมายถึงการให้อำนาจการตัดสินใจและทรัพยากรที่เกี่ยวข้องกับการขับเคลื่อนภารกิจเพื่อดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชนในระดับท้องถิ่นนั้น อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของกลไกในระดับชุมชนท้องถิ่น
ปัจจุบัน = กระจายอำนาจ ภายใต้โครงสร้างรวมศูนย์
มิติด้านการศึกษานับเป็นอีกด้านหนึ่งของคุณภาพชีวิต ซึ่งก็ปรากฏความพยายามที่จะกระจายอำนาจในด้านนี้อยู่หลายระลอก แต่โดยภาพรวมก็ยังเป็นการกระจายอำนาจแบบจำกัด ดังปรากฏว่า กลไกสำคัญที่มีบทบาทนำทั้งในเชิงอำนาจหน้าที่ กลไก และทรัพยากร ยังคงกระจุกตัวอยู่ที่หน่วยงานราชการส่วนกลาง แม้ว่า กระทรวงศึกษาเองก็ได้พยายามที่จะกระจายอำนาจภายในกระทรวงตนเอง แต่ก็มีลักษณะเป็นการกระจายอำนาจภายใต้โครงสร้างที่ยังรวมศูนย์อำนาจอยู่ (deconcentration) นั่นคือ การเกิดขึ้นของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาภายใต้กระทรวงศึกษา
“กรณีแบบนี้อธิบายได้ว่า แทนที่จะให้อธิบดีกำหนดและตัดสินใจจากส่วนกลางทั้งหมด ก็มีการกระจายอำนาจ กระจายงบประมาณ กระจายกำลังคน และการจัดการไปยังผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา มอบอำนาจให้ผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาบริหารจัดการสถานศึกษาในสังกัด ลักษณะดังกล่าวแม้จะทำให้เกิดความยืดหยุ่นคล่องตัวในเชิงการบริหารงาน แต่ประเด็นสำคัญก็คือ กลไกในลักษณะนี้เป็นกลไก “มองบน” ที่มุ่งบริหารจัดการไปตามนโยบายที่ตัดสินใจจากส่วนกลาง มากกว่า “มองพื้นที่” ที่เอาปัญหาและความต้องการที่เกิดขึ้นในระดับพื้นที่มากำหนดเป้าหมายในการดำเนินงาน”
กระจายอำนาจที่แท้จริง อำนาจการตัดสินใจต้องอยู่ในพื้นที่ และมีทรัพยากรเพียงพอ
การกระจายอำนาจการศึกษาจึงต้องไปไกลกว่านี้ นั่นคือ ต้องให้อำนาจการตัดสินใจอยู่ในพื้นที่ และต้องมีทรัพยากร เช่น บุคลากร และงบประมาณเพียงพอที่จะทำให้พื้นที่ขับเคลื่อนงานตามกรอบแนวทาง ยุทธศาสตร์ หรือมาตรฐานที่ส่วนกลางกำหนดไว้ หากมีสองเรื่องข้างต้น ก็จะนำไปสู่ข้อที่สามนั่นคือ การออกแบบและการจัดการศึกษา โดยมองคนในพื้นที่เป็นหลัก ไม่ได้มองตามนโยบายส่วนกลางแต่เพียงอย่างเดียว หากแต่สามารถออกแบบการขับเคลื่อนงานให้รับกับบริบทเชิงพื้นที่ แบบนี้จึงเรียกว่าการกระจายอำนาจ
ซึ่งปัจจุบันยังไม่เกิดแนวทางดังกล่าว เพราะที่ผ่านมาหน่วยงานราชการมักเอาภารกิจเป็นตัวตั้ง ไม่ได้เอากลุ่มเป้าหมายเป็นตัวตั้ง เช่น เรื่องสุขภาพเด็กก็ใช้กลไกหนึ่ง เรื่องเศรษฐกิจหรือเด็กยากจนก็ใช้กลไกหนึ่ง ทำให้เกิดความซับซ้อนในการทำงาน เพราะฉะนั้นทางออกคือ การเอาเด็กเป็นตัวตั้ง และร่วมกันหาแนวทางหรือวิธีการทำให้เด็กแต่ละคนหรือแต่ละพื้นที่บรรลุเป้าหมาย ซึ่งต้องตอบโจทย์ชุมชน และตอบโจทย์พื้นที่เช่นกัน
ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจ
“ที่ผ่านมามันก็ไม่ได้แย่ไปเสียทีเดียว เราก็ก้าวหน้าเรื่องนี้พอสมควร ที่เห็นชัดเจนคือ ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กทั่วประเทศที่เอากลุ่มเด็กปฐมวัยเป็นตัวตั้ง เปิดโอกาสให้แต่ละส่วนงานเข้ามาช่วยดูแล ช่วยจัดการ เช่น เรื่องสุขภาวะ เรื่องเกี่ยวกับครอบครัวเด็ก ซึ่งศูนย์พัฒนาเด็กเล็กเป็นเหมือนพื้นที่กลางที่ทำให้ผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาทำงานร่วมกัน โดยมีเป้าหมายร่วมกันคือ พัฒนาเด็กเล็กที่มีคุณภาพพร้อมเรียนรู้ เพื่อส่งต่อไปยังระดับประถมศึกษา และมัธยม ศึกษา ซึ่งทำให้พ่อแม่ ผู้ปกครองสบายใจได้ว่าเด็กมีที่เรียนแน่นอน”
อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ยังต้องสนับสนุนและช่วยกันผลักดันต่อไปคือ การกระจายอำนาจในระดับการศึกษาภาคบังคับ โดยเฉพาะในระดับมัธยมศึกษาตอนต้น และมัธยมศึกษาตอนปลาย ซึ่งปัจจุบันยังอยู่ในรูปแบบของการสมัครใจ กล่าวคือ โรงเรียนไหนอยากอยู่ในกำกับของท้องถิ่นก็ไป หรือท้องถิ่นอยากรับก็รับ ทำให้ภาพรวมของการจัดการศึกษาแตกกระจายมากกว่าเดิม
“แต่เติมเรามีเฉพาะโรงเรียนรัฐกับเอกชน แต่ตอนนี้เรามีทั้งโรงเรียนที่สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง อบจ. และเทศบาล ยังไม่รวมถึงโรงเรียนทางเลือกอีกมากมาย แต่กลไกที่ยังถือทรัพยากรหลักอยู่ก็คือ กระทรวงศึกษาธิการ ดังนั้นสิ่งที่ยังคงปรากฏและไม่ถูกแก้ไขคือ ปัญหางความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่เกิดขึ้น เพราะเวลาเราพูดเรื่องความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาไม่ได้หมายถึงการเข้าไม่ถึงการศึกษาเพียงอย่างเดียว แต่มันหมายถึงการที่เด็ก ๆ สามารถเข้าถึงการศึกษาที่ดีและมีคุณภาพ เข้าถึงการศึกษาที่สามารถยกระดับคุณภาพชีวิต และความสัมพันธ์กับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมและของโลก ซึ่งการจะทำให้เกิดแบบนี้ได้ เราจำเป็นต้องออกแบบการศึกษา และระบบการเรียนรู้ที่สอดรับกับพื้นที่ให้มากที่สุด”
ดังนั้น แนวทางแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้คือ การกระจายทรัพยากรด้านการจัดการศึกษา พร้อม ๆ กับการสร้างความเป็นเอกภาพในระบบและกลไกในการขับเคลื่อนภารกิจด้านการศึกษาในระดับพื้นที่
ยึดเด็กเป็นตัวตั้ง สร้างเอกภาพในการกำหนดเป้าหมาย
“ปัจจุบัน เรามีกลไกการจัดการศึกษาในพื้นที่เยอะมาก แต่ละกลไกก็มีสถานะและโครงสร้างที่ไม่เหมือนกัน บางส่วนสังกัดส่วนกลาง บางส่วนสังกัดภูมิภาค บางส่วนสังกัดท้องถิ่น บ้างเป็นภาคเอกชน เป็นภาคประชาสังคม ซึ่งปัญหาใหญ่ของเราคือ ขาดการประสานงาน หรือที่เราเรียกว่า ขาดการบูรณาการความร่วมมือ โดยเฉพาะความร่วมมือโดยการมองพื้นที่เป็นหลัก เนื่องจากแต่ละหน่วยงานมองเป้าประสงค์ของหน่วยงานตัวอง ไม่ได้มองพื้นที่ ไม่ได้มองไปที่เด็กและเยาวชน จึงทำให้การจัดการการศึกษาไร้ทิศทาง แตกกระจาย เพราะต่างหน่วยต่างทำงานเพื่อเป้าหมายของตัวเอง ซึ่งการกระจายอำนาจจะช่วยให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า เอกภาพในการกำหนดเป้าหมายว่า พื้นที่หรือจังหวัดอยากกำหนดทิศทางทางการศึกษาของพื้นที่ว่า จะเดินไปในทิศทางไหน อย่างไร เมื่อรู้เป้าหมายก็จะนำไปสู่การระดมทรัพยากร และสรรพกำลังต่าง ๆ ในการขับเคลื่อนการทำงานอย่างเป็นระบบ”
อย่างไรก็ตาม โจทย์ใหญ่คือ จะทำให้เกิดการบูรณาการหน่วยงานที่ทำงานอย่างกระจัดกระจาย ทั้งทิศทางและเป้าหมายได้อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบูรณาการทำงานที่ทั้งตอบโจทย์พื้นที่ ตอบเป้าหมายหน่วยงาน และลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาได้จริง
ถอดสูตร 2 แนวทาง 3 ขั้นตอน
กระจายอำนาจจัดการศึกษา เพิ่มคุณภาพ
ลดความซ้ำซ้อน ลดความเหลื่อมล้ำ
สำหรับแนวทางการกระจายอำนาจทางการศึกษาอาจจัดแบ่งเป็น 2 แนวทางหลัก ๆ ได้แก่ แนวทางทางแรกคือ การปฏิรูปเชิงโครงสร้าง คือ การโยกย้ายถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งเรื่องของทรัพยากร บุคคลกรและอื่น ๆ ไปอยู่กับพื้นที่อันหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ได้มากที่สุด เพราะกลไกพื้นที่มาจากการเลือกตั้ง ภารกิจหลักคือ ทำงานสนองความต้องการของคนในพื้นที่ ซึ่งแน่นอนว่ากลุ่มคนเหล่านี้ไม่มีการโยกย้ายแน่นอน แต่วิธีการนี้จะกระทบกับโครงสร้างหลักซึ่งต้องใช้เวลาในการดำเนินงาน
อีกแนวทางที่คือ การมุ่งเน้นสร้างระบบและกลไกของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในระดับพื้นที่ทั้งส่วนกลาง ภูมิภาค ท้องถิ่น และภาคส่วนอื่น ๆ ให้เข้ามาพูดคุยหารือกัน กำหนดเป้าหมายร่วม และแบ่งปันทรัพยากรร่วมกัน กรณีนี้เป็นการปรับเปลี่ยนในเชิงกระบวนการเรียกว่า ‘การจัดการการศึกษาเชิงพื้นที่โดยอาศัยความร่วมมือ’
ส่วนขั้นตอนที่นำไปสู่การกระจายมี 3 ขั้นตอน ขั้นตอนแรกคือ ‘กำหนดเป้าหมายร่วม’ (Mutual Goals) ด้วยการทำให้ทุกฝ่ายมองเห็นปัญหาร่วมกันว่า อะไรเป็นปัญหาหลักของเด็กและเยาวชนในพื้นที่ เมื่อทุกฝ่ายเห็นปัญหาร่วมก็จะนำไปสู่การแบ่งปันข้อมูล เช่น ข้อมูลสถานการณ์เด็กและเยาวชน ข้อมูลด้านเศรษฐกิจ แบ่งปันมุมมองเพื่อมากำหนดสิ่งที่เราเรียกว่าเป้าหมายร่วม ถ้าปัญหาแบบนี้จะก้าวข้ามเพื่อมาร่วมมือกันในการจัดการการศึกษาอย่างไร เรื่องนี้ทุกฝ่ายต้องมากำหนดร่วมกัน ไม่ใช่ต่างฝ่ายต่างมองไปที่ตัวชี้วัดของตัวเอง
ขั้นตอนที่สองคือ การ ‘ออกแบบแผนงานร่วมกัน’ (Integrated Programs) ซึ่งจะช่วยขึงให้เห็นว่า บทบาทของแต่ละหน่วยงานนั้นจะมีการขับเคลื่อนภารกิจของตนเองในมิติใด ส่วนใดสามารถให้แต่ละหน่วยดำเนินการได้เอง ส่วนได้พึงนำมาออกแบบและขับเคลื่อนงานร่วมกัน เพื่อลดปัญหาความซ้ำซ้อนในการทำงานและทำให้เกิดการผสานพลังการใช้ทรัพยากรในระดับพื้นที่อย่างจริงจัง ซึ่งทั้งหมดแทบไม่ต้องอาศัยการจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติม อาจมีการแก้กฎหมายในประเด็นปลีกย่อยเพื่อให้กระบวนการการสร้างเครือข่ายในระดับพื้นที่ขับเคลื่อนได้ราบรื่นมากขึ้น
“หัวใจสำคัญของแนวทางข้างต้นจะต้องกระทำผ่าน กระบวนการสร้างบทสนนาร่วมกัน (dialogue building) ของกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งหมดเพื่อแสวงหาฉันทามติร่วมกัน (consensus) แต่แน่นอนว่าการสนทนาครั้งเดียวไม่อาจได้ข้อสรุป เพราะฉะนั้นเราต้องมีพื้นที่กลางและกลไกกลางในการสร้างบทสนนาให้การพูดคุยหารือสามารถดำเนินไปได้โดยต่อเนื่อง แต่ประเด็นคือ ทุกวันนี้ไม่มีพื้นที่กลางในการพูดคุย ดังนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องสร้างพื้นที่กลางเพื่อให้การสนทนาเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง และทำให้การพูดคุยมีเป้าหมายและผลลัพธ์ของการสนทนาที่ชัดเจน
สำหรับขั้นตอนที่สาม คือ การนำสิ่งที่ได้จากบทสนทนาโยนให้สังคมได้ ‘ร่วมคิดร่วมทำ’ (Collective Actions / Collaboration) ด้วยการรณรงค์ให้เห็นว่า สังคมไทย รัฐไทย อยากเห็นการกระจายอำนาจด้วยการสร้างเอกภาพของกลไกเชิงพื้นที่ ไจะทำเช่นนั้นได้ต้องอาศัยอะไรบ้าง เพราะการสร้างเอกภาพเชิงพื้นที่ ไม่ได้หมายความว่าต้องอาศัยกลไกรัฐ แต่ต้องสร้างการมีส่วนร่วมในพื้นที่มาร่วมคิดร่วมทำในกระบวนการนี้ด้วย เพราะฉะนั้นต้องมีการแปลงกระบวนการออกมาเป็นกิจกรรมให้ชัดว่า ใครต้องทำตรงไหน อย่างไร
“เราอาจจจะตั้งเป้าหมายคร่าว ๆ เช่น การกระจายอำนาจทางการศึกษาคืออะไร เป้าหมายหลักที่เราอยากเห็นเรื่องการกระจายอำนาจเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในอีก 5 ปี หรือ 10 ปีข้างหน้าคือเรื่องอะไร และเริ่มตรงไหนได้ก่อน”
ทั้งนี้ การกำหนดเป้าหมายต้องไม่เป็นนามธรรม หรือในเชิงของการบรรลุการพัฒนาเด็กและเยาวชนไทยอย่างเดียว แต่ต้องกำหนดเป้าหมายในเชิงระบบ หรือกลไกด้วยว่า อนาคตจะทำอย่างไรให้เรามีความเป็นเอกภาพ และสามารถบูรณาการการจัดการการศึกษาในระดับพพื้นที่ได้อย่างเป็นระบบ
“ปัจจุบันมีหลายจังหวัดทำเรื่องนี้ไปบางแล้ว คือ การรวบรวมข้อมูล เอาข้อมูลมาวิเคราะห์ร่วมกัน คาดการณ์อนาคต จากนั้นนำมาออกแบบกิจจกรรมการทำงาน แต่ทั้งหมดจะจบแค่การได้มาซึ่งแผน การได้มาซึ่งโครงการ แต่มันไปต่อไม่ได้ เพราะทรัพยากรในการขับเคลื่อนมันยังอยู่ที่หน่วยงานส่วนกลาง เพราะฉะนั้นต้องตกลงกันในระดับนโยบาย และตั้งเป้าหมายร่วมกันให้ชัด สร้างกลไกการทำงานให้มีเอกภาพ เพราะอนาคตสถานการณ์การศึกษาไทยจะยังมีปัญหาตามมาอีกมาก เพราะประเทศไทยไม่ได้อยู่เดี่ยว ๆ เราเชื่อมกับประชาคมโลก ยิ่งเชื่อมกันมาก ปัญหาด้านเด็กและเยาวชนก็จะยิ่งซับซ้อนมากยิ่งขึ้น”
ดังนั้นสิ่งที่ต้องทำคือ ไม่ใช่แค่การแก้ไขปัญหาหลัก หรือปัญหาเฉพาะหน้า แต่ต้องมองให้เห็นปัญหาที่จะเกิดในในอนาคตโดยเฉพาะในเรื่องของการศึกษา
