หากการศึกษาในปัจจุบัน คือผลผลิตของ ‘การรวมศูนย์จากส่วนกลาง’ จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความเหลื่อมล้ำและไม่เสมอภาคด้านการศึกษา การจัดการศึกษาเชิงพื้นที่ Area Based Education หรือ ABE ก็คือด้านตรงข้ามที่ทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่า เป็นแนวทางสำหรับอนาคตที่สามารถการลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ได้
อย่างไรก็ตาม แม้จะมองเห็นกุญแจดอกสำคัญอยู่ตรงหน้า ทว่า การทลายกำแพงขนาดใหญ่ โดยเฉพาะโครงสร้างการบริหารภาครัฐไทย กลับไม่ใช่เรื่องที่จะข้ามพ้นไปได้ง่ายเลย เพราะเหตุใดจึงเป็นเช่นนี้
ไปติดตามการถอดรื้ออย่างลงรายละเอียดได้จาก ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในการประชุมชี้แจงและประชาสัมพันธ์ ‘โครงการจัดการศึกษาเชิงพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ปี 2565’ ซึ่งจัดโดย กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เมื่อวันที่ 7 เมษายน 2565 ที่ผ่านมา
โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินไทย คือ ‘โจทย์อมตะ’
“การบริหารงานภาครัฐไทยมีโครงสร้าง 3 ส่วน บริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
ส่วนกลางมี 20 กระทรวง 146 กรม ถืออำนาจมากที่สุด มีบุคลากรมากที่สุด งบประมาณโดยรวมมากที่สุด แต่เมื่อใหญ่มากก็ยิ่งสะท้อนถึงการกระจุกตัวรวมศูนย์ อำนาจการตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลาง เช่น มีเหตุเกิดที่นราธิวาส แต่อำนาจตัดสินใจกลับอยู่ที่กรุงเทพฯ กว่าจะได้เริ่มแก้ปัญหาก็คงไม่ทันการณ์”
ผศ.ดร.วสันต์ กล่าวว่า โจทย์เรื่องการศึกษาเชิงพื้นที่ก็เป็นเฉกเช่นเดียวกับนโยบายหรือการจัดบริการอื่นๆด้วย คือสัมพันธ์กับปัญหาอมตะเรื่องโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินไทยที่มีมายาวนาน ทรัพยากรและอำนาจจัดการเรื่องต่างๆไม่ได้อยู่ที่พื้นที่ ดังนั้น ถ้างบประมาณไม่มีแต่อยากแก้ปัญหาก็ต้องทำเรื่องมายังส่วนกลางตามระเบียบงบประมาณปกติ จะแก้ปัญหาฉับพลันทันทีทำไม่ได้
“ปัญหาอีกประการของการที่มีส่วนกลางใหญ่ก็คือ การขยายกลไกอำนาจออกไปคร่อมทับกับกลไกในพื้นที่ที่มีอยู่แล้วด้วย เช่น สำนักงานภาคหรือสำนักงานเขตพื้นที่ กลไกเหล่านี้แม้ไปตั้งในจังหวัด แต่ไม่ได้อยู่ภายใต้กลไกบริหารในพื้นที่อย่างผู้ว่าราชการจังหวัด จึงกลายเป็นปัญหามาก เป็นปรากฏการณ์ที่นักวิชาการรัฐศาสตร์เรียกว่า การรวมศูนย์อำนาจแบบกระจาย (Fragmented Centralism)”
ผลที่ตามมาของโครงสร้างนี้คือการทำงานอย่างไม่มีเอกภาพ อย่างเรื่องการศึกษา จะไม่จบที่กระทรวงศึกษาธิการ เท่านั้น เพราะต้องไปเกี่ยวพันกับปัญหาอีกหลากหลาย อย่างงานที่ กสศ. ทำ ก็จะไปเกี่ยวพันกับเรื่องสถานะทางเศรษฐกิจ รายได้ ครอบครัว บางเรื่องก็ไปเกี่ยวกับสาธารณสุข เช่น เรื่องสุขภาพและ โภชนาการ แต่เมื่อไม่มีกลไกประสานขับเคลื่อนร่วมกัน จึงทำให้มีปัญหาไปงอกที่พื้นที่
ส่วนภูมิภาค คือ ร่างอวตารของส่วนกลางที่ไม่มี ‘งบประมาณ’
ราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีผู้ว่าราชการจังหวัด 76 จังหวัด นายอำเภอ และส่วนราชการประจำจังหวัด 33 หน่วย บวกกับกลไกย่อยของอำเภอและกำนันผู้ใหญ่บ้าน โดยภาพรวม จริงๆแล้วส่วนภูมิภาคก็คือ ส่วนกลางที่ถูกส่งไปทำงานพื้นที่ ปัญหาคือกลไกนี้ มีข้อจำกัดเรื่องทรัพยากรทั้งบุคลากรและเงินงบประมาณ
“ผู้ว่าฯ มีบทบาทเป็นผู้นำเชิงสัญลักษณ์เท่านั้น ทรัพยากรมีน้อยมาก สมัยก่อนไม่มีเงินในมือแม้แต่บาทเดียว ภายหลังอย่างยุคผู้ว่าฯ CEO หรือพอเริ่มแนวคิดการบริหารจังหวัดแบบบูรณาการ จึงค่อยมีงบลงมาบ้าง ทำให้ตัดสินใจเชิงพื้นที่ได้มากขึ้น แต่ในภาพรวม เงินที่ถืออยู่ก็ไม่เยอะ เช่นเดียวกับหน่วยงานระดับจังหวัดต่างๆ แม้มองเห็นปัญหาในพื้นที่ก็ไม่มีงบลงไปทำอยู่ดี ต้องไปของบผู้ว่าฯ ซึ่งอย่างที่บอกว่าไม่เยอะอยู่แล้ว และยังไปทับซ้อนภารกิจกับหลายหน่วยงานด้วย”
ผศ.ดร.วสันต์ ยังมีข้อสังเกตว่า เรื่องใหญ่ที่สุดที่เกี่ยวกับการศึกษาและการบริหารราชการส่วนภูมิภาคคือ การแต่งตั้งโยกย้าย เพราะหน่วยงานเชิงพื้นที่เหล่านี้สังกัดส่วนกลาง คนที่ทำงานจึงไม่สามารถอยู่ในพื้นที่เพื่อขับเคลื่อนตามแผนยุทธศาสตร์ในระยะยาวได้เลย มีหลายครั้งที่มีการประชุมจนสามารถสร้างกลไกและมียุทธศาสตร์พัฒนาการศึกษาจังหวัดได้ข้อยุติแล้ว พอจะขับเคลื่อน ผู้ว่าฯ ที่นั่งหัวโต๊ะ หรือหัวหน้าหน่วยงานที่ประชุมตรงนั้นก็ย้ายไปจังหวัดอื่น กลายเป็นต้องเริ่มนับหนึ่งกันใหม่เรื่อยไป
‘ท้องถิ่น’ ถูกตรวจสอบจนขยับไม่ได้
ท้องถิ่น เป็นกลไกรัฐที่ถูกจัดตั้งโดยมองปัญหาพื้นที่เป็นหลัก มีจุดแข็งคือ ผู้บริหารและบุคลากรไม่ย้ายไปไหนแน่นอน ปัจจุบันมี 7,850 หน่วย แบ่งเป็น อบจ. 76 แห่ง เทศบาล 2,472 แห่ง อบต.5,300 แห่ง และมีท้องถิ่นพิเศษคือ กรุงเทพฯและพัทยา
ผศ.ดร.วสันต์ ชี้ว่า หลังมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในปี 2540 ได้ช่วยบรรเทาปัญหาได้ เพราะมีงบประมาณ บุคลากร และอำนาจหน้าที่พอสมควร ในเรื่องการศึกษายังมีการโอนโรงเรียนของรัฐเข้าไปสังกัดท้องถิ่น เทศบาล หรือ อบจ. มีศูนย์พัฒนาเด็กเล็กที่ดูแลเด็กปฐมวัย บทบาทของท้องถิ่นจึงถือว่าช่วยเยียวยาและลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาได้ระดับหนึ่ง
แต่ท้องถิ่นเองก็มีปัญหา เพราะการขยายตัวของท้องถิ่นไม่ได้เกิดขึ้นพร้อมการหดตัวลงของส่วนกลางและส่วนภูมิภาค สุดท้ายเวลาดำเนินงานจึงติดขัดเรื่องอำนาจหน้าที่ อย่างในช่วงแรกที่มีการกระจายอำนาจ เมื่อ อบจ. เอางบท้องถิ่นไปซ่อมอาคารโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษา ได้ถูกตีความว่าเป็นการทำงานเกินกว่าอำนาจหน้าที่ที่กำหนด นายก อบจ. ต้องไปหาเงินมาคืนและต้องระมัดระวังมากในการแก้ไขปัญหามากขึ้น
“คนท้องถิ่นไม่ได้มองหรอกว่าโรงเรียนนั้นสังกัดหน่วยงานไหน แต่เมื่อตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ลูกหลานเขาเรียน เขาก็อยากทำให้มันดี ให้มันพัฒนาขึ้น ท้องถิ่นอยากจะจัดระบบติวเตอร์ มีรถรับส่งมาให้ สุดท้ายก็จะเจอปัญหาเรื่องของการตรวจสอบการใช้งบประมาณว่าทำไม่ได้เพราะเกินกว่าอำนาจหน้าที่ เวลาท้องถิ่นจะทำอะไรเองจึงต้องระวังเป็นอย่างมาก”
ภาวะ ‘แตกกระจาย’ ต้องถูกจัดการ
“ปัญหาทั้งหมดคือปัญหาอมตะที่เราพยายามแก้กันมานาน สร้างแผนบูรณาการ สร้างงบบูรณาการ ทั้งหมดเคลื่อนไปสู่ทิศเดียวคือ เราต้องการเห็นเอกภาพในการขับเคลื่อนงานเชิงพื้นที่ ซึ่งจะมีได้ต้องมียุทธศาสตร์เชิงพื้นที่ ยุทธ์ศาสตร์เชิงพื้นที่มีแล้วก็ต้องมีแผนงานกิจกรรม มีโครงการขับเคลื่อนโดยเอาปัญหาของพื้นที่เป็นตัวตั้ง แล้วมีกลไกรับผิดชอบทำงานที่ประสานสอดคล้องกัน นี่คือเป้าหมายที่การปฏิรูปราชการไทยพยายามวางเอาไว้ เรื่องการศึกษาบูรณาการเชิงพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำก็อยู่ในกรอบเป้าหมายทิศทางปฏิรูปประเทศนี้ด้วย”
แต่ ผศ.ดร.วสันต์ กล่าวว่า ปัจจุบันภาพรวมของปัญหายังเป็นสิ่งที่เรียกว่า ‘แตกกระจาย’ หรือขาดการประสานงานขับเคลื่อนอย่างเป็นระบบ ปัญหาจึงไปงอกที่พื้นที่ ในหนึ่งจังหวัดมีกลไก 3 ระนาบไม่ขึ้นแก่กันไปกองอยู่ มีหน่วยงานจากส่วนกลางที่ไม่ขึ้นกับผู้ว่าฯ แต่ขึ้นกับกระทรวงในกรุงเทพฯ เช่น สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา มีศึกษาธิการจังหวัดที่ขึ้นกับผู้ว่าฯ แล้วก็มีท้องถิ่นที่เป็นการศึกษาในพื้นที่
“ในพื้นที่มีเด็กและเยาวชน แต่เมื่อเกิดปัญหากับตัวเขา อย่างยุคโควิดเศรษฐกิจไม่ดี เด็กต้องเรียนออนไลน์ แต่ที่บ้านแต่อุปกรณ์ไม่พร้อม คำถามง่ายๆเลยคือ ปัญหานี้ใครคือเจ้าภาพหลัก”
“ทุกคนมองเห็นปัญหา พูดถึงปัญหา แต่ถามว่าท่านเคยไปนั่งคุยกันเพื่อแก้ปัญหาภาพรวมของจังหวัดหรือไม่ ปัญหาถูกจัดการอย่างกระจัดกระจายไปตามอำนาจทรัพยากรและอำนาจที่ตนเกี่ยวข้องและมีอยู่เท่านั้น แต่ไม่นำไปอยู่การแก้ปัญหาภาพใหญ่ เป็นสภาวะที่มันแตกกระจายมากๆ”
อย่างไรก็ตาม ผศ.ดร.วสันต์ กล่าวว่า แนวทาง ABE ที่ทำ กสศ. ทำ การจัดเก็บข้อมูล การคัดกรองปัญหาของเด็กตามความเร่งด่วนที่ต้องให้การช่วยเหลือ และการค่อยๆสร้างเครือข่ายความร่วมมือในพื้นที่เพื่อจับมือกันแก้ปัญหา เป็นการติดกระดุมเม็ดที่หนึ่งและสองที่สำคัญและถูกที่ถูกทาง แต่ประเด็นที่น่ากังวลคือ ในระยะยาวเครือข่ายกลไกที่พัฒนาขึ้นจะขยับเขยื่อนเคลื่อนต่ออย่างไร เพราะเป้าหมายที่ต้องก้าวข้ามให้ได้ คือการก้าวข้ามการแตกกระจายไปสู่ภาพใหม่ นั่นคือ การที่ภาคส่วนต่างๆจับมือร่วมกันโดยเอาปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เสมอภาคในพื้นที่เป็นตัวตั้ง
“เรามองความเหลื่อมล้ำแค่เรื่องการเข้าไม่ถึงการศึกษาอย่างเดียวไม่ได้ แต่ต้องมองเรื่องคุณภาพด้วย เด็กฐานะดีกว่าจะไปโรงเรียนที่พร้อมกว่า แต่เด็กที่ยากจนต้องไปเรียนฟรี โรงเรียนอาจมีงบเพื่อจัดการศึกษาได้ตามมาตรฐานก็จริง แต่จัดการศึกษาที่ส่งเสริมศักยภาพมากกว่านั้นไม่ได้ จึงทำให้เด็กมีความสามารถในการแข่งขันไม่เท่ากัน มีข้อเสียเปรียบได้เปรียบเกิดขึ้น”
ผศ.ดร.วสันต์ ย้ำว่า ปัญหาเดิมต้องแก้ แต่ต้องมองเชิงยุทธศาสตร์ไปข้างหน้าด้วย เราต้องการให้เด็กและเยาวชนไทยสามารถต่อสู้และเอาชีวิตรอดในศตวรรษที่ 21 ซึ่งการแข่งขันในระดับโลกรุนแรงขึ้นได้อย่างไร จะส่งเสริมศักยภาพของเขาให้เข้าสัมพันธ์กับศักยภาพในพื้นที่และทุนในท้องถิ่นได้อย่างไร เหล่านี้คือการมองในเชิงยุทธศาสตร์ จะไปถึงตรงนี้ได้ก็ต้องมีภาพฝันร่วมกัน ว่าอยากให้เด็กของเราเป็นเช่นไร สิ่งสำคัญที่สุดคือต้องก้าวข้ามการแตกกระจายทางการศึกษาแล้วหันหน้าเข้าหาและจับมือกัน
“ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาต้องหันหน้าเข้าหากัน โดยเฉพาะกลไกของรัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และการปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งภาคธุรกิจเอกชนทั้งในและนอกพื้นที่ ภาคประชาสังคม ชุมชนและพลเมืองในท้องถิ่น ต้องแสวงหาทางออกร่วมกันและบูรณาการทรัพยากรร่วมกัน และแก้อย่างจริงจัง เสมือนว่าเราทำงานภายใต้องค์กรเดียวกัน”
- ต้องเอาปัญหาความต้องการในพื้นที่มาคุยอย่างจริงจัง ไม่ใช่แค่ประชุมเพื่อรับทราบ
- ต้องมี Area-base Data Center จัดทำข้อมูลเป็นระบบ ไม่คุยกันบนฐานความเห็น เพื่อเอามาจัดทำวาระของพื้นที่ด้วยการวิเคราะห์ข้อมูลอย่างเป็นระบบ
- ต้องมี Network Manager ที่สามารถจัดประชุมหรือวงสนทนาเพื่อเชื่อมร้อยสร้างหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ได้ ไม่ว่าจะเป็นการสนทนาทั้งแบบเป็นทางการและไม่เป็นทางการ เป็นหน่วยสนับสนุนไปสู่การดำเนินการร่วมกันในระยะยาว
“ถ้าเราค่อยๆเคลื่อน สนทนากันสม่ำเสมอบนฐานข้อมูลที่จัดเก็บอย่างเป็นระบบ มี Network Manager สนับสนุนกลไกต่างๆให้ค่อยๆเข้ามาดำเนินการเนินงานร่วมกันในระยะยาว ท้ายที่สุดจะนำไปสู่การมีโครงการใหม่ๆ และแผนดำเนินการยุทธศาสตร์ร่วมกันในอนาคตได้ นี่คือการสร้างระบบและกลไกการศึกษาในพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่ควรมุ่งไป”
