ธร ปีติดล : ปฏิรูปการศึกษาผ่านนโยบายลดความเหลื่อมล้ำ สร้างกลไกต่อรองเพื่อเด็กยากจน

การปฏิรูปการศึกษาไทยผ่านมาแล้วกว่า 2 ทศวรรษ แต่ยังไปไม่ถึงฝั่งฝัน และปัจจุบันยังคงเป็นโจทย์สำคัญที่นักการศึกษาทุกยุคทุกสมัยพยายามผลักดัน โดยเฉพาะการปฏิรูปการศึกษาผ่านกลไกทางการเมือง รวมถึงผลักดันให้เป็นวาระสำคัญในเวทีเลือกตั้ง

หากทุกคนมีตัวแทนสำหรับต่อรองผลประโยชน์เชิงนโยบาย และระบบราชการตอบสนองฝ่ายการเมืองและผู้บริหารตามที่ได้ประกาศนโยบายไว้ การปฏิรูปการศึกษาไทยก็อาจเกิดขึ้นจริงได้

งานวิจัยล่าสุดภายใต้ ‘โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน’ โดยความร่วมมือระหว่างศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ชี้ว่า ปัญหาสำคัญของความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา คือกระบวนการทางนโยบายที่ยากต่อการ ‘คลอด’ นโยบายที่ดีเพื่อนำไปปฏิบัติ โดยกระบวนการนี้ยังผูกโยงกับสถาบันทางการเมือง ระบบราชการ และกระทั่งสังคมเอง 

สนทนากับ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ปีติดล ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในทีมวิจัยโครงการข้างต้น เพื่อไขคำตอบว่าอุปสรรคขวางกั้นการปฏิรูปการศึกษาไทยคืออะไร ไปจนถึงกลยุทธ์ใดที่จะนำพาเด็กไปถึงฝั่งฝันที่ต้องการ

พื้นหลังของปัญหาการศึกษาไทยมีอะไรบ้าง เราควรให้ความสำคัญกับอะไรก่อน

จริงๆ การศึกษาไทยมีหลายปัญหา เช่น ปัญหาการบริหารจัดการในโรงเรียน ปัญหาคุณภาพของหลักสูตร แต่มุมที่เราให้ความสำคัญมากที่สุด คือปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา

ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษามี 3 ด้านหลัก ด้านแรก การเข้าถึง (access) เชื่อมโยงกับการที่เด็กแต่ละช่วงวัยมีโอกาสเข้าถึงโรงเรียนหรือการศึกษาได้มากขนาดไหน ถ้าอยู่ในวัยเรียน เด็กก็ควรได้เรียน ถ้าไม่ได้เรียน ก็แสดงว่ามีปัญหาอะไรบางอย่าง 

ด้านที่สอง ความเหลื่อมล้ำทางคุณภาพ คือแต่ละโรงเรียนมีคุณภาพไม่เหมือนกัน เราเห็นกันอยู่ว่า โรงเรียนที่ดีมักจะเป็นโรงเรียนในเมือง มีครูเก่งๆ มีเด็กเก่งๆ มาอยู่รวมกัน เช่น โรงเรียนประจำจังหวัด โรงเรียนใหญ่ๆ ในกรุงเทพฯ ขณะที่โรงเรียนเล็กๆ หรือโรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลมักจะมีคุณภาพที่ด้อยลงไปชัดเจน

ด้านที่สาม การกระจายทรัพยากร ซึ่งเป็นฐานของความเหลื่อมล้ำในเรื่องการเข้าถึงการศึกษาและคุณภาพการศึกษา พูดง่ายๆ ว่า การที่โรงเรียนมีคุณภาพไม่เท่ากันมีสาเหตุเชื่อมโยงกับบทบาทของนโยบายรัฐในการกระจายทรัพยากรด้านการศึกษา เช่น การกระจายครูที่มีคุณภาพและงบประมาณไปให้แต่ละโรงเรียนได้ไม่ทัดเทียมกับต้นทุนที่แต่ละโรงเรียนประสบ 

โจทย์ของคณะวิจัยคือ เราอยากรู้ว่าวิธีการเชิงนโยบายแบบใดจะสามารถช่วยแก้ไขปัญหาได้บ้าง ที่ผ่านมาคนมักเข้าใจว่ารัฐลงทุนไม่พอ รัฐไม่ให้ความสำคัญกับงบประมาณการศึกษา และเราไม่รู้นโยบายที่ดีควรทำอย่างไร แต่พอดูในรายละเอียดแล้วกลับไม่ใช่ เราพบว่าในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลไทยพยายามลงทุนด้านการศึกษาเพิ่มขึ้นมากแล้ว ปัจจุบันงบประมาณกระทรวงศึกษาธิการเป็นงบประมาณที่เยอะที่สุดในระดับกระทรวง ขณะเดียวกัน เราก็มีการศึกษานโยบายทางการศึกษามามากมาย มีการตั้งกรรมการมาวางแนวทางปฏิรูปการศึกษาบ่อยครั้ง 

ดังนั้น เหตุผลเรื่องงบประมาณและการออกแบบนโยบายจึงอาจไม่ใช่อุปสรรคใหญ่ที่ทำให้การปฏิรูปการศึกษาไทยติดขัด แต่เป็นเพราะนโยบายที่ดีนั้นเกิดขึ้นได้ยากในกระบวนการทางนโยบายมากกว่า ไม่ว่าจะเป็น ระบบโครงสร้างทางการเมือง ระบบการขับเคลื่อนนโยบาย ทั้งหมดทำให้นโยบายที่ดีไม่ค่อยเกิดขึ้นในระบบการศึกษาไทย

ในงานวิจัยระบุว่า ปัจจัยเชิงสถาบันเป็นหนึ่งในอุปสรรคสำคัญต่อการปฏิรูปการศึกษา หมายความว่าอย่างไร

ความพยายามผลักดันการเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปนโยบายการศึกษาที่ผ่านมา มักต้องเผชิญปัญหาโครงสร้างทางการเมือง ระบบราชการ และการกระจายงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพ

ที่ผ่านมาหลายครั้งเมื่อผมถามนักศึกษาว่า ปัญหาของประเทศนี้คืออะไร คำตอบแรกๆ ที่ได้รับเสมอก็คือ ระบบการศึกษาไทยมีปัญหา คำตอบที่ได้นี้สะท้อนความเห็นของคนจำนวนมากในสังคมไทย  แต่ขณะเดียวกันเรากลับพบว่า โครงสร้างการเมืองของประเทศเรามีความประหลาดอยู่ เพราะเมื่อเข้าสู่ขั้นตอนการผลิตนโยบาย พรรคการเมืองหรือระบบการเมืองกลับไม่ได้เน้นนโยบายด้านการศึกษาเท่ากับนโยบายด้านอื่น กล่าวคือ มีความไม่เสมอกันของความต้องการนโยบายด้านการศึกษาในสังคมไทย กับความสามารถของระบบการเมืองในการผลักดันความต้องการนั้นออกมาเป็นนโยบาย

โอเค การเมืองที่มีความผันผวนสูงของประเทศเราย่อมมีบทบาททำให้ผลักดันนโยบายใดๆได้ยาก  แต่สิ่งที่งานวิจัยเราพบมากขึ้นไปก็คือพรรคการเมืองมองว่ากระทรวงศึกษาฯ ไม่น่าดึงดูดเท่าไร เพราะกระทรวงศึกษาฯแม้จะมีงบประมาณเยอะ แต่รัฐมนตรีทำอะไรได้น้อยมาก ในขณะที่กระทรวงแรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงคมนาคม กลับกลายเป็นน่าดึงดูดมากกว่าในทางการเมือง ดังนั้น โครงสร้างทางการเมืองไทยจึงค่อนข้างจะเป็นปัญหาในระดับแรก

เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนขับเคลื่อนนโยบายก็เป็นพื้นที่ของข้าราชการระดับสูง อย่างที่พอทราบกันดี ระบบราชการมีปัญหาสำคัญเรื่องการขาดความยืดหยุ่นและไม่ค่อยตอบสนองต่อแรงผลักที่ต้องการเปลี่ยนแปลง เมื่อการปฏิรูปเจอสองเงื่อนไขนี้ นโยบายจำนวนมากจึงเปลี่ยนแปลงได้ยาก

อันที่จริงแล้ว ระบบราชการมีการทำแผนเป็นจำนวนมาก การทำงบประมาณก็ต้องทำตามเป้าหมายมากมายไปพร้อมกัน แต่ที่น่าสนใจคือการทำเรื่องเหล่านี้กลับกลายเป็นสภาพที่ไม่เอื้อกับการปฏิรูปการศึกษา  การมีแผนและมีเป้าหมายจำนวนมาก ข้าราชการต้องเขียนงบประมาณเพื่อตอบแผนมากกว่า 10 แผน ซึ่งการเขียนแผนเพื่อตอบโจทย์ต่างๆ นานา ตั้งแต่ยุทธศาสตร์ชาติจนถึงแผนของหน่วยงาน กลับทำให้สร้างความเปลี่ยนแปลงได้ยาก เพราะมีความซับซ้อนและมีรายละเอียดมากเกินไป  สุดท้ายความซับซ้อนนี้และการต้องตอบสนองเป้าหมายที่มากล้น ก็กลับทำให้ระบบราชการสร้างเงื่อนไขให้ตัวเองปรับเปลี่ยนไม่ค่อยได้

ปัจจัยกลุ่มผลประโยชน์มีผลต่อการปฏิรูปการศึกษาอย่างไร ใครบ้างคือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ครูคือตัวละครสำคัญของระบบการศึกษาไทย แต่ครูก็เป็นกลุ่มที่น่าเห็นใจ ที่ผ่านมาเรามักมองว่าครูเป็นผู้ร้ายในระบบ มองว่าเพราะครูทำหน้าที่ไม่ดี ระบบการศึกษาไทยจึงมีปัญหา แต่ในความเป็นจริง ครูถูกผูกโยงด้วยเงื่อนไขหลายประการ ครูจำนวนมากที่ผมได้พบเจอมีความตั้งใจที่ดี แต่เงื่อนไขความมั่นคงและการเติบโตของอาชีพครูมักถูกวางไว้ในโครงสร้างระบบราชการไทย ทำให้หนทางการจะเติบโตในสายอาชีพอาจไม่ไปด้วยกันการมุ่งทำหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการการเรียนรู้ของเด็กนักเรียน หลายครั้งหลายคราองค์กรวิชาชีพครูพยายามเคลื่อนไหวผลักดันเรื่องความก้าวหน้าและความมั่นคงในอาชีพครู แต่ในการเคลื่อนไหวเหล่านี้ โดยเฉพาะประเด็นการปฏิรูปการศึกษาเช่นการลดความเหลื่อมล้ำกลับถูกละเลยไป

นอกจากนี้ สภาพปัญหาอีกประการคือที่ผ่านมาเราไม่มีตัวแสดงที่ทำหน้าที่เป็นปากเป็นเสียงให้กับนักเรียนกลุ่มด้อยโอกาสและยากจนในกระบวนการทางนโยบาย แน่นอนว่า นโยบายต้องผ่านการต่อรอง และการต่อรองคือพื้นที่สุดท้ายที่ชี้ว่า เราจะไปถึงผลลัพธ์ที่ต้องการหรือเปล่า การต่อรองนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเป็นเรื่องยาก เพราะผู้ได้ประโยชน์หลักอย่างกลุ่มนักเรียนยากจน ครอบครัวยากจน มักจะไม่มีใครเป็นตัวแทนในกระบวนการต่อรอง ตราบใดที่ไม่มีตัวละครที่เป็นตัวแทนต่อรองในระบบ สุดท้ายตัวละครอื่นๆ ที่มีผลประโยชน์เหมือนกัน ก็จะผลักเป้าหมายตัวเองได้มากกว่า นโยบายลดความเหลื่อมล้ำจึงติดปัญหาในกระบวนการต่อรอง กล่าวให้สั้น ความพยายามที่ทำให้การลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาบรรลุผลมันอ่อนแรงได้ง่าย เพราะไม่มีตัวละครที่คอยทำหน้าที่รักษาเป้าหมายนี้เอาไว้ในกระบวนการทางนโยบาย

ตัวละครที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์จากฝั่งรัฐคือใครบ้าง

เงื่อนไขของระบบราชการมีจำนวนมาก อาจไม่ใช่ความผิดที่เขาต้องทำงานตอบโจทย์เงื่อนไขต่างๆ เพราะถ้าเขาเกิดแปลกแยกออกมาจากระบบ เขาก็อาจสูญเสียความมั่นคงปลอดภัยในอาชีพ ดังนั้น ผมคิดว่าการออกแบบระบบให้ตอบโจทย์ประชาชนจึงไม่ใช่เรื่องที่คนคนหนึ่งจะทำได้ ต้องถอยไปดูที่โครงสร้างเบื้องหลัง โดยเฉพาะแง่มุมที่ทำให้ระบบราชการที่ไม่ยืดหยุ่นและไม่ตอบสนอง ข้าราชการตกอยู่ภายใต้ระบบแบบนี้ และถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขที่มาจากโครงสร้างนี้

ปัจจัยเรื่องเล่า (narratives) คืออะไร มีบทบาทอย่างไรต่อการปฏิรูปการศึกษา 

เรื่องเล่าเป็นเครื่องมือที่ทรงพลัง แต่การศึกษาไทยที่ผ่านมามักวิ่งวนอยู่ในเรื่องเล่า 2 ขั้ว คือ กลัวเด็กไทยก้าวไม่ทันโลกกับกลัวสูญเสียความเป็นไทย ในด้านหนึ่งก็กลัวเด็กไทยไม่มีความรู้ใหม่ๆ กลัวเด็กไทยเขียนโปรแกรมกันไม่เป็น อีกด้านก็กลัวเด็กไทยไม่ได้เรียนประวัติศาสตร์ที่ช่วยให้รักชาติเพียงพอ เรื่องเล่า 2 ขั้วนี้ สร้างความสับสนว่า จริงๆ แล้วการศึกษาไทยต้องการแก้ปัญหาอะไรกันแน่ พร้อมกับเรื่องเล่าหลักที่ขัดแย้งกัน เรายังขาดเรื่องเล่าที่มีพลังเพียงพอต่อการแก้ปัญหา มีความชัดเจนในการถ่ายทอดวาระการศึกษาที่ทุกคนอยากร่วมกันสร้าง เพื่อดึงตัวแสดงที่มีพลังต่อการเปลี่ยนแปลงเข้ามารวมกัน

สิ่งที่เราไม่ค่อยเห็นในเรื่องเล่าการศึกษาไทย ก็คือเรื่องเล่าของตัวละครที่ไม่ค่อยมีเสียงในสังคม เพราะปัญหาของเด็กยากจนนั้นไม่ใช่แค่มองจากข้างบนลงมาแล้วจะเห็น ในแต่ละวันเขาต้องพบเจออะไรมากมาย จนทำให้เด็กคนหนึ่งรู้สึกว่าไม่สามารถเป็นส่วนหนึ่งของระบบการศึกษา แต่สิ่งเหล่านี้ยังไม่ถูกถ่ายทอดออกมาเป็นเรื่องเล่าที่สามารถส่งเสียงให้ผู้คนในสังคมหันมาสนใจ 

หลายครั้งหลายครา การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำกลายเป็นความปรารถนาดีจากคนที่อยู่ด้านบน ซึ่งก็ไม่ผิดนะ แต่ถ้าเราไม่ดูปัญหาของคนหน้างานหรือคนที่ไม่ค่อยมีปากมีเสียง จะขาดความสมดุลในการมองปัญหา และนอกจากสะท้อนภาพของคนที่ต้องเจอปัญหา ก็ควรสะท้อนไปถึงโครงสร้างที่คนเหล่านั้นต้องเผชิญด้วย ตัวอย่างคือ ทุกวันนี้เรายังพบเจอเรื่องเล่าว่า ครูรายได้น้อยจึงไม่มีคุณภาพ แต่ในความเป็นจริง สภาพการทำงานของครูส่วนใหญ่ไปไกลกว่าประเด็นเรื่องรายได้แล้ว และครูยังถูกครอบด้วยโครงสร้างระบบราชการที่ต้องตอบโจทย์จากบนลงล่าง คอยสร้างเงื่อนไขให้ต้องทำเอกสารเต็มไปหมด โครงสร้างเหล่านี้เป็นปัญหาที่พวกเขาพบเจอ เราต้องเล่าปัญหาของคนที่ไม่ค่อยมีเสียงเหล่านี้ให้มากขึ้น ซึ่งเป็นกลไกหนึ่งที่จะทำให้สามารถแก้ไขปัญหาได้ตรงจุดมากขึ้น

บทบาทของการเมืองในกระบวนการทางนโยบายจะสามารถแก้ไขความเหลื่อมล้ำอย่างไรได้บ้าง เพื่อให้ทุกคนได้รับผลประโยชน์

การเปลี่ยนแปลงนโยบายเป็นเรื่องที่มีความเป็นการเมืองเสมอ เพราะมีผู้ได้เสียตลอดเวลา เมื่อมีตัวละครเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นจำนวนมาก การจัดสัมพันธ์ระหว่างผลประโยชน์และอำนาจของกลุ่มต่างๆ จึงเป็นเงื่อนไขที่ผู้ขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงต้องเข้าใจ หากต้องการจะเปลี่ยนแปลงนโยบายให้สำเร็จได้ นอกจากนี้ การเข้าใจบทบาทของปัจจัยเชิงสถาบัน เช่น วัฒนธรรมการทำงาน ระบบการเมือง กฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการเข้าใจถึงพลังของเรื่องเล่าที่จะช่วยนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงได้ ล้วนเป็นแง่มุมสำคัญที่จะต้องถูกมองเห็นหากการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายจะสำเร็จได้

ส่วนใหญ่แล้วปัจจัยเชิงโครงสร้างจะเปลี่ยนยากในตัวเอง แต่ก็มักจะมีโอกาสเมื่อสังคมและการเมืองเปลี่ยน คือโอกาสจะวนเวียนไปตามการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เมื่อถึงเวลาการเมืองเปิด มีตัวละครใหม่ มีความตื่นตัวต่อสภาพปัญหาใหม่ ความต้องการนโยบายใหม่ๆ ก็จะสามารถแทรกเข้าไปเป็นวาระระดับประเทศได้ จุดนี้มักจะมาพร้อมโมเมนต์ที่โครงสร้างของระบบการเมืองเอื้อ สภาพทางสังคมเอื้อ ผู้ที่มีเป้าหมายในการผลักนโยบายต้องจัดการความเข้าใจของสังคมต่อปัญหาเพื่อเป็นพลังคอยสนับสนุนการเปลี่ยนนโยบาย

ตัวอย่างที่เรานำมาเป็นบทเรียนได้ก็คือ การเกิดขึ้นของนโยบายประกันสุขภาพถ้วนหน้า 30 บาท รักษาทุกโรค เมื่อมีกลุ่มหมอที่อยากผลักดันมานาน แต่เพิ่งมีโอกาสจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เขาก็นำนโยบายไปให้ผู้นำทางการเมือง พอผู้นำทางการเมืองเห็นโอกาสก็ผลักดันนโยบายออกมา ซึ่งหมอและข้าราชการกระทรวงสาธารณสุขก็ไม่ได้เห็นชอบเสียทั้งหมด แต่ผู้ผลักดันสามารถดีลกับตัวละครที่เกี่ยวข้องให้นโยบายนี้เกิดขึ้นมาได้  เราจึงเห็นกระบวนการตั้งแต่เปลี่ยนโครงสร้าง ดึงตัวละคร จัดการความเข้าใจของสังคม ซึ่งนโยบาย 30 บาท แม้ต่อมาจะได้รับการถกเถียงว่าเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณไหม เป็นนโยบายประชานิยมไหม แต่สุดท้ายเราก็เริ่มยอมรับกันเป็นพื้นฐานว่า นี่คือการปฏิรูปนโยบายที่เราอยากให้คงอยู่ต่อไป

เราจะนับหนึ่งอย่างไร ใครหรือหน่วยงานไหนควรเป็นเจ้าภาพหลักในเรื่องการศึกษา

ถ้าถามว่าเริ่มจากอะไร ผมคิดว่าระบบการเมืองที่มีอยู่ในปัจจุบันต้องเปิดให้ผลักนโยบายใหม่ๆ ได้ ขณะที่ด้านตัวละคร อยากให้มีการสร้างภาคีที่เป็นเครือข่าย (networking) ของกลุ่มภาคประชาชนให้เยอะขึ้น

มองในแง่ดี เรากำลังเข้าสู่การเลือกตั้ง แต่ผมคิดว่าการเลือกตั้งในปัจจุบันก็ยังเปิดโอกาสให้มีแรงผลักในการเปลี่ยนแปลงนโยบายได้ไม่เต็มที่ เราเลือกตั้งกันภายใต้ระบบที่จำกัดการเปลี่ยนแปลง ระบบราชการหรือแม้กระทั่งระบบการเมืองมีข้อจำกัดเยอะ เช่น กลไกที่บล็อกระบบราชการไว้ อย่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี หรือกลไกทางการเมืองเช่นบทบาทของ ส.ว. ผมยังคิดว่าถ้าหากมีรัฐบาลใหม่ที่อยากจะผลัก agenda ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากเดิม พวกเขาและข้าราชการก็ต้องมีสิทธิที่จะทำอะไรได้บ้าง ไม่ใช่มีเงื่อนไขเดิมมาคอยผูกมัดเอาไว้

ถึงอย่างไรก็เป็นเรื่องดีที่จะมีการเลือกตั้ง เพราะเป็นช่วงที่ตัวละครทางการเมืองสามารถเป็นพันธมิตรที่สำคัญในการผลักนโยบายการศึกษา พร้อมกันนั้นก็ควรผลักให้ความไม่ค่อยเป็นประชาธิปไตยของประเทศลดลงไปด้วย และการปรับโครงสร้างทางการเมืองจะทำให้ระบบราชการเปลี่ยนแปลงได้ เมื่อระบบราชการตอบสนองและยืดหยุ่น ก็สามารถเป็นอีกกลไกสำคัญที่ช่วยเปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนแปลงนโยบาย

ตัวละครที่สำคัญอีกตัวคือ กองทุนส่งเสริมความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ที่เป็นตัวแทนของนักเรียนยากจนและตัวแทนองค์กรภาคประชาชนด้านการศึกษา แม้กระทั่งกลุ่มนักเรียนและครูที่เคลื่อนไหวเองก็มีเยอะ แต่พลังที่พยายามสร้างความเปลี่ยนแปลงยังค่อนข้างกระจัดกระจายออกจากกัน ดังนั้น การสร้างภาคีประชาชนด้านการศึกษาน่าจะช่วยนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ดีกว่านี้

มีข้อเสนอด้านการศึกษาอะไรบ้างถึงพรรคการเมืองในการเลือกตั้งที่จะถึงนี้

แรกสุด ทุกพรรคการเมืองต้องทำให้การศึกษาเป็นนโยบายสำคัญ พร้อมกันนั้นพรรคการเมืองต้องเสนอปัญหาที่สะท้อนมุมมองของนักเรียนและครูเป็นสำคัญ อยากให้เสนอสภาพปัญหาที่ตรงกับความจริงที่คนเหล่านี้ประสบอยู่ และถ้าจะลดความเหลื่อมล้ำ ย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะพูดถึงการกระจายทรัพยากรและการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการการศึกษาให้สอดรับ สิ่งเหล่านี้เป็นแพ็กเกจของนโยบายที่เราอยากเห็น

หากเศรษฐกิจการเมืองเป็นแบบปลายเปิด ทุกคนมีส่วนร่วมผลักนโยบาย และสังคมเห็นเรื่องเล่าของผู้ที่อยู่ในระบบการศึกษามากขึ้น ความสำเร็จของการลดความเหลื่อมล้ำจะวัดได้อย่างไร

ถ้าวัดหยาบๆ ก็คือเด็กสามารถเข้าถึงและอยู่ในระบบการศึกษาได้ ถ้าทำให้เด็กที่หลุดจากระบบการศึกษาลดลงจนแทบไม่มีเหลือ สิ่งนี้จะเป็นมาตรวัดความสำเร็จอันแรกสุด

ถัดมา เมื่อเด็กอยู่ในระบบการศึกษาได้แล้ว แต่คุณภาพการศึกษายังเหลื่อมล้ำ เช่นปัจจุบันโรงเรียนมีความแตกต่างกันมาก เด็กในกรุงเทพฯ ที่มีฐานะหน่อยก็ไปโรงเรียนอินเตอร์ โรงเรียนทางเลือก หรือโรงเรียนที่มีคุณภาพของเอกชน ขณะที่เด็กจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงโรงเรียนที่มีคุณภาพ คือไม่ว่าจะเรียนโรงเรียนอะไร คุณภาพการศึกษาก็ไม่ควรจะต่างกันมาก สิ่งนี้เป็นอีกเป้าหมายที่ควรเป็นไปได้ในระบบการศึกษาในประเทศไทย 

ในมุมของเศรษฐศาสตร์ที่มองว่า การศึกษาคือการลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ มันเป็นจริงตามนั้นหรือไม่

มันไม่มีสูตรตายตัว ปัญหาหลักของวิธีการมองระบบการศึกษาไทย คือเรามักจะคิดแค่ว่า เราจะผลิตแรงงานอย่างไรเพื่อให้ตอบโจทย์ตลาดแรงงาน คือมันก็ต้องทำนั่นแหละ แต่การศึกษาที่คิดแต่ว่าจบไปแล้วจะตอบสนองตลาดแรงงานอย่างไร มันเป็นวิธีคิดที่ค่อนข้างเศร้าเกินไป เพราะการศึกษาควรให้แง่มุมของการใช้ชีวิตที่ดีได้ด้วย สมมุติว่าคุณทำงานแล้ว ในอีกด้านคุณก็ต้องใช้ชีวิตไปด้วย ซึ่งการใช้ชีวิตที่ดีมันไม่ใช่แค่การไปทำงานเป็นแรงงาน ที่กล่าวนี้คือในเชิงภาพใหญ่นะ เพราะการศึกษาแต่ละระดับ แต่ละสาย อาจไม่ได้มีเป้าหมายเดียวกัน โจทย์ของเด็กแต่ละคนก็ต่างกัน 

เมื่อก่อนผมเคยรู้สึกว่า เวลานักศึกษาไม่สนใจสิ่งที่เราสอน เราจะรู้สึกสะเทือนใจเหมือนกัน แต่ผมคิดว่า สิ่งที่นักศึกษาแต่ละคนอยากจะได้จากระบบการศึกษาก็คงแตกต่างกันไป การพยายามทำให้เด็กเติบโตในระบบการศึกษาก็อาจจะคล้ายกัน คือระบบการศึกษาที่ดีควรเปิดโอกาสให้คนเติบโตในทางที่ตัวเองอยากจะเป็นได้

เด็กที่หลุดจากระบบการศึกษาในช่วงโควิด-19 ก็ดี เด็กที่ออกจากโรงเรียนในช่วงปิดเทอมใหญ่หรือออกกลางคันก็ดี เด็กกลุ่มนี้ต้องเผชิญปัญหาใดต่อไปในชีวิตและส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคมอย่างไร

ถ้าไม่แยกตามรายได้ครัวเรือน เด็กหลุดจากระบบการศึกษาในช่วงที่ผ่านมา คิดเป็นตัวเลขประมาณ 16 เปอร์เซ็นต์ของเด็กในวัยเรียน แต่ถ้าแยกตามรายได้ครัวเรือน เด็กส่วนใหญ่ที่หลุดออกจากระบบคือเด็กยากจน ผลกระทบที่เกิดขึ้นก็คือ ทำให้มีคนจนเพิ่มขึ้น ซึ่งพลวัตของความยากจน หมายถึง การที่เด็กไม่สามารถเรียนในระดับที่เป็นไปได้มากกว่านี้ กล่าวคือ ถ้าคุณจบ ม.3 โอกาสที่คุณจะเป็นแรงงานรายได้น้อยก็มีสูงมาก แล้วไม่มีโอกาสหลุดออกจากวงจรความยากจนที่ถ่ายทอดจากรุ่นสู่รุ่นในระยะยาว หรือที่เรียกว่า ปัญหาการค้างคาของความยากจน

ปัญหาของเด็กหลุดออกจากระบบการศึกษานั้น แยกไม่ออกจากการแก้ปัญหาครอบครัวยากจน เราต้องช่วยให้ครอบครัวสามารถรักษาลูกของเขาให้อยู่ในโรงเรียนต่อไปได้ เพราะเด็กกับครอบครัวเป็นเรื่องเดียวกัน

ทีนี้เวลามีคำถามว่าจะฝึกทักษะให้เด็กที่หลุดออกจากระบบอย่างไร อันดับแรกผมคิดว่าต้องไปแก้ปัญหาความยากจนของครอบครัวก่อน เรื่องฝึกทักษะเอาไว้ทีหลัง ควรแก้ปัญหาความยากจนเพื่อให้เขายังอยู่ในโรงเรียนให้ได้ก่อน เพราะเด็กที่หลุดออกจากระบบมักมีครอบครัวที่มีปัญหามานาน เป็นปัญหาที่สั่งสมจนทำให้เขารู้สึกว่า เรียนแค่นี้ก็พอ ออกมาทำงานดีกว่า ฉะนั้น ถ้าจะแก้ปัญหานี้ให้ได้จริงๆ ก็ต้องอดทนกับการแก้ไขด้วย เพราะการจะสนับสนุนครอบครัวที่ยากจนให้รู้สึกว่า การเรียนเป็นเส้นทางอนาคตของลูกเขา การรักษาเด็กให้อยู่ในระบบการเรียนต่อไปได้เป็นเรื่องที่คุ้มค่ากว่าการออกมาเป็นแรงงาน เป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลาและต้องสนับสนุนต่อเนื่อง 

สิทธิในการเข้าถึงการศึกษาภาคบังคับ เงินบริจาค และเงินอุดหนุน เครื่องมือเหล่านี้ช่วยเหลือเด็กนอกระบบอย่างไร

ถ้ามองในมุมเศรษฐศาสตร์ ผลตอบแทนจากการศึกษาแต่ละระดับไม่เท่ากัน ความเหลื่อมล้ำที่สำคัญที่สุดคือรายได้ เวลาเราเข้าทำงาน รายได้เริ่มแรกก็มักจะแตกต่างไปตามระดับการศึกษา  เมื่อเรานำเครื่องมือต่างๆ มาสนับสนุนให้เด็กจบการศึกษาภาคบังคับได้ เมื่อเขาเข้าสู่ตลาดแรงงานก็จะมีโอกาสได้รายได้สูงขึ้น และก็จะมีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ไปพร้อมๆ กัน 

แต่นั่นก็เป็นแค่ส่วนหนึ่ง เพราะที่จริงตลาดแรงงานมีความเหลื่อมล้ำในตัวเอง มีความคิดว่าถ้าคุณเป็นแรงงานไร้ฝีมือ หรือมีการศึกษาน้อยกว่า ก็เอาค่าแรงไปเท่านี้พอ ที่น่าเป็นห่วงคือเมื่อตลาดแรงงานมีแนวโน้มจะกดรายได้แรงงานบางกลุ่ม ถ้าเราไม่แก้ตลาดแรงงานให้มีผลตอบแทนที่เหลื่อมล้ำน้อยลงไปด้วย ปัญหาโดยรวมก็จะไม่ได้ดีขึ้นเสียทีเดียว ฉะนั้นจึงต้องทำทั้งสองอย่างไปพร้อมกัน คือแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของค่าตอบแทนในตลาดแรงงาน กับพยายามดันให้คนมีระดับการศึกษาเพิ่มขึ้นและมีคุณภาพที่ดีขึ้น มีทักษะสูงขึ้น  

เรามักจะบอกว่า แรงงานที่มีคุณภาพดีๆ มีน้อย ก็ต้องถามด้วยว่า ถ้าเขามีทักษะเพิ่มขึ้นแล้ว ตลาดแรงงานจะให้ค่าแรงมากขึ้นตามไปด้วยขนาดไหน ถ้าสมมุติแรงงานเก่งขึ้น แต่ตลาดแรงงานยังให้ค่าแรงน้อย มันก็ไปด้วยกันไม่ได้ ฉะนั้น เมื่อเราทำให้คนมีการศึกษาสูงขึ้น ก็ต้องทำให้ตลาดแรงงานเหลื่อมล้ำน้อยลงด้วย ถึงจะไปสู่เป้าหมายที่ต้องการลดความเหลื่อมล้ำได้

นโยบายภาครัฐมักทำให้มี Exclusion Error หรือกลุ่มตกหล่นเสมอ สิ่งนี้เกิดขึ้นเพราะอะไร

การมีนโยบายช่วยเหลือด้วยเงื่อนไขว่าต้องพิสูจน์สถานะมักมีปัญหา เช่น คนที่ควรได้กลับหลุดออกไป ผมมองว่า การให้ทุนกับนักเรียนยากจน ไม่ใช่เรื่องที่เสียหาย แต่ถ้านั่นเป็นวิธีการเดียวที่เขาจะได้เงินสนับสนุนด้านการศึกษา มันก็น่าจะเสี่ยงเกินไป การให้ทุนนักเรียนยากจน ต้องทำไปพร้อมกับการยกฐานะของครอบครัวนักเรียนด้วย ผมกำลังบอกว่า สิ่งที่ต้องทำไปพร้อมกับการให้ทุนเด็กยากจน คือการปรับฐานครอบครัวยากจนที่มีภาระต้องเลี้ยงเด็ก เขาต้องมีทรัพยากรที่พร้อมมากขึ้นไปด้วยในเวลาเดียวกัน

ผมมองว่า เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดควรเกิดขึ้นพร้อมกับการให้เงินสนับสนุนเด็กนักเรียนยากจนด้วย และถ้าสามารถให้เงินอุดหนุนแรกเกิดแบบถ้วนหน้าได้ก็จะคุ้มค่าที่สุด คือไม่ต้องมาพิสูจน์ว่าคุณเป็นครอบครัวยากจนหรือต้องเผชิญปัญหาอะไรบ้าง แต่ควรทำให้เด็กทุกคนที่เกิดมามีมาตรฐานขั้นต่ำที่สังคมยินดีหยิบยื่นให้เขา

ทุกวันนี้ ถ้าคุณอยู่ในระบบประกันสังคมก็จะมีเงินช่วยเหลือสำหรับเด็กแรกเกิด แต่ในส่วนที่เหลือเขาจะให้เฉพาะครอบครัวยากจนอย่างเดียว ซึ่งต้องพิสูจน์สถานะอีก แต่ถ้าเปลี่ยนเป็นการให้เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดทุกคน ก็จะเป็นการปรับมาตรฐานเป็นขั้นต่ำที่ทุกคนมีโอกาสเข้าถึงได้

คำถามเหล่านี้จะไม่เกิดขึ้นเลยถ้าเรามีสวัสดิการถ้วนหน้า?

ในประเทศไทย เรามักจะพูดถึงการให้สวัสดิการเป็น 2 แนวทาง คือ ถ้วนหน้า กับการกำหนดเป้าหมาย (targeting) แต่ที่จริงมันผสมกันได้ เช่น ในด้านการศึกษา เราสามารถให้สวัสดิการบางประการกับเด็กทุกคนถ้วนหน้าเป็นฐานได้ แล้วถ้าเป็นเด็กยากจน เราก็สามารถเติม (top up) เงินช่วยเหลือเพิ่มให้ได้ ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงการหลุดออกจากระบบ สิ่งที่ผมอยากจะบอกคือ เราไม่จำเป็นต้องเลือกทางใดทางหนึ่ง แต่สามารถทำทั้งสองอย่างได้ไปพร้อมกัน

ข้อถกเถียงที่ว่า เราต้องเลือกระบบสวัสดิการในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง เป็นข้อถกเถียงที่แคบเกินไป เพราะระบบสวัสดิการประเทศอื่นๆ มีการผสมรูปแบบกันเสมอ กล่าวคือคือ มีฐานของสวัสดิการบางส่วนเป็นแบบถ้วนหน้า แล้วถ้าเป็นกลุ่มที่ยากจนก็เติมการอุดหนุนให้อีกได้ ซึ่งเป็นวิธีที่เป็นไปได้และควรจะทำ

อีกด้านหนึ่ง ระบบสวัสดิการที่เราให้ความสำคัญค่อนข้างน้อย คือระบบประกันสังคม ที่ในปัจจุบันยังคงเล็กเกินไปในประเทศไทย ระบบที่เรานำเอารายได้จากการทำงานบางส่วนสะสมไว้เพื่อประกันความเสี่ยงในอนาคต ที่จริงเป็นส่วนประกอบสำคัญของระบบสวัสดิการในประเทศพัฒนาแล้ว แต่ในประเทศไทยยังพัฒนาได้อีกมาก ซึ่งในกรณีการมีลูกก็ถือเป็นการเปลี่ยนผ่านของชีวิตช่วงหนึ่งที่มาพร้อมความเสี่ยง ถ้าทำระบบประกันสังคมให้ดีขึ้น หลายคนก็สามารถมีกลไกรองรับความเสี่ยงด้วยตัวเองไปด้วยได้ 

เกี่ยวกับข้อถกเถียงเรื่องระบบสวัสดิการ อยากจะบอกรวมๆ ว่า ไม่ต้องวุ่นวายกับการเลือกรูปแบบสวัสดิการแค่แบบใดแบบหนึ่งก็ได้ แต่เราสามารถทำแต่ละส่วนประกอบที่มีให้มันดีขึ้น และมาจัดวางให้มันสอดรับกัน มันจะปรับฐานทั้งหมดให้ดีขึ้นได้เช่นกัน

นอกเหนือจากระบบข้างต้น การสร้างเด็กคนหนึ่งต้องประกอบไปด้วยปัจจัยหนุนเสริมอะไรอีกบ้าง

เราไม่สามารถพูดถึงระบบการศึกษาอย่างโดดๆ ได้ แต่จะต้องพูดไปถึงระบบเศรษฐกิจที่เหลื่อมล้ำน้อยลง ระบบการเมืองที่เปิดโอกาสให้มีการสร้างความเปลี่ยนแปลงได้ หรือระบบเชิงวัฒนธรรมที่ไม่กดขี่หรือเป็นปัญหากับการเติบโตของเด็ก

ผมมีลูกเล็ก จึงคิดอยู่บ่อยครั้งเหมือนกันว่าการเติบโตของเด็กคนหนึ่งต้องให้คุณค่ากับอะไรบ้าง อย่างน้อยที่สุด ผมอยากให้เด็กเติบโตมามี 3 สิ่ง อย่างแรกคือ รักที่จะเรียนรู้ อย่างที่สองคือ รู้จักปรับตัวและสร้างสัมพันธ์ที่ดีกับสังคมที่เขาอยู่ด้วยได้ อย่างที่สาม อยากให้เขามีความอดทนที่จะทำอะไรสักอย่างได้ในระยะยาว

ถ้าย้อนกลับมาที่ระบบการศึกษา ในอดีตระบบการศึกษาไทยกลับมักจะทำให้เด็กหยุดที่จะรักการเรียนรู้ และแทนที่จะทำให้เด็กเห็นอกเห็นใจหรือใส่ใจความรู้สึกผู้อื่น ระบบการศึกษาที่แข่งขันกันก็กลับทำให้เด็กเห็นแต่ตัวเอง แม้กระทั่งเรื่องสุดท้าย คือการให้เด็กอดทนในการทำบางสิ่งได้ยาวนาน ระบบการศึกษาที่ควรสนับสนุนให้เด็กได้ล้มและได้ลุกขึ้นมาด้วยตนเอง ก็มักกลายเป็นระบบที่ตีตราให้เด็กที่ล้มแล้วไม่มีโอกาสได้ลุกกลับขึ้นมา ส่วนตัวจึงอยากให้ระบบการศึกษาไทยให้คุณค่ากับสิ่งเหล่านี้มากขึ้น

มากไปกว่าระบบการศึกษา ผมคิดว่าสังคมที่จะทำให้คนมีเสรีภาพในการใช้ชีวิตที่ตัวเองให้คุณค่า ต้องย้อนคิดว่า ระบบเศรษฐกิจเหลื่อมล้ำจนคนไม่มีโอกาสใช้ชีวิตหรือเปล่า อย่างน้อยๆ ถ้าคุณอยากเติบโตในอนาคต อยากทำอาชีพที่ใฝ่ฝัน ระบบเศรษฐกิจควรจะเปิดโอกาสให้ได้ทำได้ ระบบการเมืองก็ควรเปิดโอกาสให้คนเสนอความเห็นของตัวเอง และได้เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความเปลี่ยนแปลงกับสังคมรอบข้าง หรือกระทั่ง ระบบเชิงวัฒนธรรมก็ควรเปิดให้คนมีเสรีภาพในการแสดงออก ให้ร่วมกำหนดการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมได้ ไม่ใช่มาคอยกำหนดว่าต้องทำตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้แล้วเท่านั้น ถ้าได้ทั้งหมดนี้ผมคิดว่าสภาพแวดล้อมในการสร้างเด็กคนหนึ่งมันจะดีขึ้น