ทีมวิจัยโครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาฯ[1] เรื่อง
“เหตุใดการศึกษาไทยถึงไม่ได้พัฒนาไปในทางที่ดีขึ้นเท่าไรนัก แม้จะมีความพยายามปฏิรูปการศึกษามาหลายครั้งตลอดช่วงเวลามากกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา?”
คำถามนี้อยู่ในใจของคนไทยหลายคน และเป็นคำถามที่นำไปสู่การริเริ่มโครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน (ต่อจากนี้ขอเรียกสั้นๆ ว่า โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาฯ) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างทีมวิจัยจากศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.)
เป็นที่ทราบกันดีว่าแม้จะมีความพยายามในการปรับปรุงระบบการศึกษาไทยมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน แต่สภาพการศึกษาไทยก็ยังไม่ได้ปรับตัวไปในทิศทางที่ดีขึ้นมากเท่าไร คุณภาพการศึกษาโดยเฉลี่ยยังคงอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าที่คาดหวัง หรือแม้กระทั่งสภาพความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาก็ยังคงเป็นปัญหาที่ค้างคา ที่น่าตกใจก็คือสภาพปัญหาเหล่านี้ยังคงเกิดขึ้นแม้ว่าประเทศไทยจะลงทุนกับงบประมาณด้านการศึกษาในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้นกว่าเดิมมานานแล้ว โดยตลอดช่วงปี 2562-2566 กระทรวงศึกษาธิการเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงที่สุดเมื่อเทียบกับกระทรวงอื่นๆ[2]
บางคนบอกอาจบอกว่า ความล้มเหลวของปฏิรูปการศึกษาเป็นผลมาจากการที่เรายังมีองค์ความรู้ไม่เพียงพอ แต่หากมองในแง่มุมทางนโยบาย นโยบายการศึกษาจำนวนมากได้รับการศึกษาและผลักดันตลอดเวลากว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา เอกสารที่เกี่ยวข้องกับข้อเสนอทางนโยบายการศึกษานั้นมีจำนวนมหาศาล ครอบคลุมการแก้ปัญหาไปแทบทุกด้าน ฉะนั้นคงไม่อาจกล่าวได้ว่าประเทศไทยยังไม่มีความรู้เกี่ยวกับนโยบายการศึกษาที่จะนำมาปรับใช้ได้
เมื่อปัญหาอาจไม่ได้อยู่ที่การไม่มีงบประมาณ และก็อาจไม่ได้อยู่ที่การไม่มีความรู้เกี่ยวกับนโยบายที่ดี โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาฯ จึงหันมามองปัญหาของระบบการศึกษาไทยจากอีกมุมมองหนึ่ง โครงการวิจัยไม่ได้พยายามหาคำตอบว่านโยบายด้านการศึกษาที่ดีนั้นคืออะไร แต่หันไปพยายามตอบคำถามว่า “นโยบายที่ดีนั้น ทำไมจึงเกิดขึ้นได้ยากในกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาของประเทศไทย?” โดยจะเน้นไปที่นโยบายที่จะมีศักยภาพในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาได้
มุมมองในการศึกษากระบวนการทางนโยบายที่โครงการวิจัยนี้เลือกนั้น มาจากกรอบคิดเรื่องเศรษฐศาสตร์การเมืองของนโยบาย (political economy analysis of policy)[3] ซึ่งมองความพยายามปรับปรุงนโยบายสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นในด้านใดก็ตาม ว่าแท้ที่จริงแล้วเป็นกระบวนการที่มีความเป็นการเมือง เนื่องจากการจะเปลี่ยนแปลงนโยบายใดๆ จะต้องเผชิญกับสภาพทั้งทางแนวคิดและปัจจัยเชิงสถาบันที่แวดล้อมการดำเนินนโยบายนั้น และที่สำคัญยังต้องไปปฏิสัมพันธ์กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่ต่างก็มีผลประโยชน์ มีจุดยืน และมีอำนาจที่แตกต่างกัน
ทั้งปัจจัยด้านแนวคิด ปัจจัยเชิงสถาบัน และตัวละครที่เข้ามาเกี่ยวข้องนี้เอง ที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดว่าการปรับเปลี่ยนนโยบายนั้นจะได้ผลลัพธ์ดังที่ผู้ริเริ่มการเปลี่ยนแปลงคาดหวังเอาไว้หรือไม่ การจะปรับปรุงนโยบายด้านการศึกษาไทยได้สำเร็จ โดยเฉพาะในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา จึงจำเป็นจะต้องเข้าใจถึงความท้าทายจากสภาพเหล่านี้ และวางกลยุทธ์ในการจัดการสภาพเหล่านี้ได้อย่างถูกต้อง
บทเรียนจากเส้นทางการปฏิรูปการศึกษาไทยสองทศวรรษ
หากมองย้อนไปในอดีต การศึกษาไทยผ่านความพยายามในการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญมาแล้วหลายครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการวางรากฐานระบบการศึกษาสมัยใหม่ในสมัยรัชกาลที่ 5 หรือการมุ่งขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานในช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 อย่างไรก็ดี หากจะมองถึงความพยายามปฏิรูปการศึกษาที่ส่งผลสำคัญต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบันนั้น จุดเริ่มที่ควรต้องกล่าวถึงก็คือการปฏิรูปที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่ช่วงปี 2540 เป็นต้นมา หรือที่เกิดขึ้นในช่วงเวลามากกว่าสองทศวรรษมาแล้ว
การปฏิรูปในระลอกปี 2540 นั้น ได้รับการผลักดันอย่างเป็นสำคัญจากกระแสการปฏิรูปการเมืองในช่วงเวลาเดียวกัน ซึ่งมีผลผลิตสำคัญคือรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ในช่วงเวลาดังกล่าวการปฏิรูปการศึกษาถูกผลักดันเป็นวาระสำคัญระดับชาติ นำไปสู่การเกิดขึ้นของ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติปี 2542 เป้าหมายในการปฏิรูปครั้งนั้นมีหลากหลายประการ ทั้งการปรับโครงการสร้างราชการในการบริหารจัดการการศึกษา การกระจายอำนาจในการจัดการศึกษา การปรับปรุงคุณภาพของครู การปรับปรุงคุณภาพหลักสูตร การสร้างความเสมอภาคของโอกาสทางการศึกษา การปรับระบบการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษา กล่าวได้ว่าเป้าหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการศึกษาในระลอกปี 2540 นั้นทั้งกว้างขวางและมุ่งหวังการเปลี่ยนแปลงที่ยิ่งใหญ่
แต่กระนั้น เมื่อเวลาผ่านไปนานเกือบทศวรรษการปฏิรูปการศึกษาในระลอกปี 2540 ก็ยังไม่ได้สร้างการเปลี่ยนแปลงใดที่ถือเป็นความสำเร็จชัดเจน จนทำให้ในปี 2552 รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ก็ได้ประกาศให้การปฏิรูปการศึกษาของประเทศเป็นวาระสำคัญอีกครั้ง และเรียกการปฏิรูปครั้งนี้ว่า ‘การปฏิรูปในทศวรรษที่สอง’ โดยอธิบายว่าเป็นการสานต่อภารกิจที่ยังไม่สำเร็จจากการปฏิรูปทศวรรษแรก (2542-2552) การปฏิรูประลอกสั้นๆ นี้ทิ้งมรดกสำคัญเอาไว้ก็คือ นโยบายเรียนฟรี 15 ปี โดยความผันผวนทางการเมืองในช่วงเวลานั้นทำให้ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงใดอื่นที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง
จนในปี 2557 ได้มีการเปลี่ยนแปลงการเมืองครั้งสำคัญอีกครั้ง คือการปฏิวัติและการเข้าสู่อำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (2557) การปฏิรูปการศึกษาก็กลับมาเป็นวาระระดับชาติอีกพร้อมกับการเกิดขึ้นของคณะกรรมการปฏิรูปหลายคณะในช่วงเวลานี้ จนภารกิจได้สานต่อมาถึงคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) ซึ่งเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญปี 2562 และนำมาสู่การผลักดันประเด็นการปฏิรูปที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบันหลายด้าน เช่น การก่อตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) การสร้างพื้นที่นวัตกรรมด้านการศึกษา การเร่งพัฒนาเด็กปฐมวัย และการปรับปรุง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ
การปฏิรูปการศึกษาทั้งสามระลอกที่เดินทางมายาวนานกว่าสองทศวรรษนี้ให้บทเรียนอะไรที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการศึกษาบ้าง? โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาฯ ได้ถอดบทเรียนจากการแบ่งการวิเคราะห์กระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาออกเป็นสามด้านหลัก ได้แก่ การวิเคราะห์ปัจจัยด้านสถาบัน การวิเคราะห์บทบาทของตัวละคร และการวิเคราะห์บทบาทของแนวคิด
ปัจจัยด้านสถาบัน: ความจำกัดของอุปสงค์-อุปทานนโยบายการศึกษา
โครงการฯ พบสภาพสำคัญเกี่ยวกับความจำกัดด้านอุปสงค์และอุปทานของนโยบายการศึกษาไทย ในด้านอุปสงค์นั้น การศึกษาพบว่าระบบการเมืองไทยนั้นไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพในการถ่ายทอดความต้องการนโยบายด้านการศึกษาจากสาธารณชนไปสู่การเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาล ความไร้ประสิทธิภาพนี้ถูกสะท้อนจากความเป็นจริงในปัจจุบันที่กระทรวงศึกษาธิการนั้นไม่ได้อยู่ในฐานะที่น่าดึงดูดใจจากพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล อีกทั้งรัฐมนตรีส่วนใหญ่ที่เข้ามาเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาก็มักจะไม่ได้วางเป้าหมายในทางการเมืองไว้ที่กระทรวงนี้แต่แรก ความไม่น่าดึงดูดใจรวมไปถึงความยากของการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการได้รับการสะท้อนจากการที่ตลอด 25 ปีที่ผ่านมานั้นมีคนที่เข้าดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นจำนวนถึง 22 คน
นอกเหนือจากความจำกัดด้านอุปสงค์ การสำรวจอุปทานนโยบายการศึกษา อันหมายถึงศักยภาพของกลุ่มผู้กำหนดและดำเนินนโยบายในการผลักดันการเปลี่ยนแปลงด้านการศึกษาก็ยังพบกับข้อจำกัดหลายประการเช่นกัน การสำรวจการปฏิรูปสามระลอกในสองทศวรรษนั้นพบว่าเงื่อนไขสำคัญในการสร้างอุปทานของนโยบายการศึกษาก็คือการมีสภาพทางเศรษฐกิจการเมืองที่เกื้อหนุนการปฏิรูป การมีแรงสนับสนุนจากภาคราชการต่อการเปลี่ยนแปลง และการมียุทธศาสตร์การปฏิรูปที่ชัดเจน อย่างไรก็ดี การปฏิรูปที่ผ่านมานั้นต่างก็ขาดเงื่อนไขข้อใดข้อหนึ่งจากสามข้อนี้ ทำให้ประเทศไทยยังไม่เคยสามารถสร้างแรงผลักดันฝั่งอุปทานให้กับการปรับเปลี่ยนนโยบายด้านการศึกษาได้
อุปสรรคที่เกิดทั้งในด้านอุปสงค์และอุปทานนโยบายการศึกษาที่ได้กล่าวไปแล้วนั้น ยังสมทบด้วยปัญหาข้อจำกัดด้านทรัพยากรในการดำเนินนโยบาย ซึ่งเกิดจากความจำกัดของระบบงบประมาณไทยในการสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงนโยบายด้านการศึกษา ความจำกัดของระบบงบประมาณไทยนั้น เกิดเนื่องมาจากระบบงบประมาณที่มีความซับซ้อน ต้องตอบรายละเอียดและตัวชี้วัดจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ได้มีกลไกให้การตั้งงบประมาณนั้นสนับสนุนเป้าหมายงานตามยุทธศาสตร์ได้
บทบาทของกลุ่มผลประโยชน์: เศรษฐศาสตร์การเมืองของระบบการตัดสินใจนโยบายย่อย
มองไปที่บทบาทของกลุ่มที่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงนโยบายด้านการศึกษา ตัวอย่างเช่น กลุ่มครู ข้าราชการ กลุ่มผู้ปกครองและนักเรียน เป็นต้น การสำรวจประสบการณ์จากการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมานั้น แสดงให้เห็นว่าพื้นที่สำคัญที่กลุ่มตัวละครจะเข้าไปมีบทบาทกับนโยบายได้นั้น ไม่ได้มีเพียงแต่พื้นที่ของการกำหนดวาระการปฏิรูประดับชาติ อันเป็นพื้นที่ที่มักจะอยู่ในความสนใจจากสาธารณะ แต่พื้นที่สำคัญยิ่งอีกพื้นที่ก็คือการเจรจาต่อรองรายละเอียดของนโยบายที่ได้รับการผลักดันต่อเนื่องจากวาระการปฏิรูป ตัวอย่างเช่น การเจรจาต่อรองเพื่อร่างกฎหมายหรือกฎระเบียบปลีกย่อย การเจรจาต่อรองงบประมาณเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนแปลง
ในการสำรวจพื้นที่การเจรจาต่อรองรายละเอียดของนโยบาย หรือที่เรียกว่า ‘ระบบการตัดสินใจนโยบายย่อย’ (policy sub-system) นี้เอง ที่เราจะพบได้ว่าบทบาทของกลุ่มผลประโยชน์นั้นมีความสำคัญต่อทิศทางการเปลี่ยนแปลงของนโยบายด้านการศึกษาเป็นอย่างมาก นโยบายสำคัญที่ได้รับการวางวาระมาแต่เริ่มแรกนั้นมักต้องเผชิญกับการหยุดชะงักหรือการบิดเบือนเนื้อหาออกไปจากเจตนารมณ์ในพื้นที่นี้ ตัวอย่างที่น่าสนใจของผลจากการเจรจาภายใต้ระบบการตัดสินใจย่อยนี้ที่ทำให้ทิศทางนโยบายเปลี่ยนแปลงไป เช่น กรณีเงินอุดหนุนโรงเรียนรัฐและเอกชน ที่แต่เดิมเจตนารมณ์จากการปฏิรูปภายใต้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 ต้องการให้เงินอุดหนุนโรงเรียนรัฐและเอกชน (เฉพาะที่ขอรับการอุดหนุน)[4] นั้นมีความเสมอภาคกัน อย่างไรก็ดี เมื่อเวลาผ่านไปอัตราเงินอุดหนุนโรงเรียนรัฐกลับเพิ่มขึ้นมากกว่าเอกชนอย่างเทียบกันไม่ติด เนื่องจากระบบการตัดสินใจเงินอุดหนุนโรงเรียนรัฐมีตัวละครก็คือกลุ่มครูเป็นผู้ผลักดันการเปลี่ยนแปลง ในขณะที่กลุ่มโรงเรียนเอกชนไม่สามารถสร้างตัวแทนที่เข้มแข็งในการต่อรองภายใต้ระบบการตัดสินเงินอุดหนุนของตนเองได้
นอกจากนี้ อีกกรณีหนึ่งที่เชื่อมโยงกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาก็คือการตัดสินใจเรื่องเงินอุดหนุนนักเรียนยากจน ซึ่งแม้การปฏิรูปสองทศวรรษที่ผ่านมาจะวางเป้าหมายการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเป็นเป้าหมายหนึ่งมาตลอด แต่เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนกลับมีการปรับเปลี่ยนแปลงค่อนข้างน้อยตลอดสองทศวรรษ ทั้งนี้เนื่องจากกลุ่มนักเรียนยากจนและผู้ปกครองไม่ได้มีเสียงในการต่อรองกับทิศทางนโยบายนี้ ตราบจนการเกิดขึ้นของ กสศ. เพื่อทำหน้าเป็นตัวแทนกลุ่มนักเรียนยากจนแล้วเท่านั้น เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนจึงมีพัฒนาการขยับขึ้นแบบก้าวกระโดด
บทบาทของแนวคิด: ความไม่คงเส้นคงวาของเรื่องเล่าและความสับสนของการนำไปปฏิบัติ
จากการวิเคราะห์เรื่องเล่า (narratives) ด้านการศึกษา การสำรวจการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมาสองทศวรรษพบว่ามีเรื่องเล่าหลายเรื่องที่ทำหน้าที่เป็นกรอบในการตีความปัญหาด้านการศึกษา เสนอคุณค่าที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาการศึกษา รวมไปถึงเสนอทางออกให้กับนโยบายด้านการศึกษาไทย เรื่องเล่าที่มีบทบาทสำคัญในการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมานั้น เช่น เรื่องเล่าของโลกาภิวัตน์ ที่มุ่งนำเสนอว่าการศึกษาไทยจำเป็นต้องได้รับการพัฒนาเพื่อให้ประชากรไทยมีคุณภาพเท่าทันการเปลี่ยนแปลงของโลก, เรื่องเล่าเศรษฐกิจพอเพียง ซึ่งเน้นให้การศึกษาจำเป็นต้องหันมาให้ความสำคัญกับความเป็นไทย มองเห็นคุณค่าของภูมิปัญญาท้องถิ่น, เรื่องเล่าเก่งดีมีสุข ซึ่งหันไปเน้นความสำคัญของการพัฒนาเด็กในมิติอื่นนอกเหนือการวิชาการเช่นความฉลาดทางอารมณ์และคุณธรรม, เรื่องเล่าประเทศไทย 4.0 ซึ่งเน้นไปที่บทบาทของการศึกษาในการผลิตคนให้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงของการผลิตและเทคโนโลยี
สังเกตได้ว่าท่ามกลางกระแสของเรื่องเล่าจำนวนมากมายที่เข้ามามีอิทธิพลกับการปฏิรูปการศึกษาไทยนั้น คุณลักษณะที่เกี่ยวข้องกับเรื่องเล่าด้านการศึกษาไทยในบางประการก็ได้สร้างอุปสรรคบางประการให้กับการเปลี่ยนแปลงนโยบายด้านการศึกษาเช่นกัน หากมองอย่างวิพากษ์แล้ว เรื่องเล่าด้านการศึกษาไทยที่มักจะได้รับการผสมผสานกันในการกำหนดนโยบาย แท้จริงกลับมีความขัดแย้งกันเอง ความขัดแย้งในเรื่องเล่านี้มักจะลงเอยด้วยการที่ตัวชี้วัดที่เกิดจากการนำเรื่องเล่ามาเป็นแนวทางปฏิบัติก็มีความขัดแย้งกันเองตามไป สร้างความสับสนให้กับการปฏิบัติงาน นอกจากนี้ การผลิตเรื่องเล่าด้านการศึกษาที่ผ่านมานั้นมักจะได้รับการกำหนดจากบนลงล่าง ขาดการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนที่หลากหลายโดยเฉพาะกลุ่มผู้ปฏิบัติงาน กลายเป็นช่องว่างที่ส่งผลให้เรื่องเล่าขาดศักยภาพในการสะท้อนสภาพปัญหาจากความเป็นจริงของการศึกษาไทยได้
ปรับกระบวนการทางนโยบายอย่างไรเพื่อลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา
บทเรียนที่ได้จากการวิเคราะห์ในทั้งสามด้านข้างต้น แสดงให้เห็นว่ากระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาของไทยยังขาดทั้งกลไกทางการเมืองที่จะช่วยผลักดันนโยบาย ระบบราชการที่เปิดรับต่อการเปลี่ยนแปลง ตัวละครที่จะมีบทบาทต่อรองเพื่อรักษาเส้นทางการปฏิรูปนโยบายให้เกิดขึ้นได้ตลอดรอดฝั่ง และเรื่องเล่าทางการศึกษาที่มีความชัดเจนและเปิดพื้นที่ให้กับตัวละครหลากหลายในการร่วมกำหนดทิศทาง
การที่นโยบายด้านการศึกษา โดยเฉพาะที่จะมีบทบาทในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาได้ จะเกิดขึ้นจากกระบวนการทางนโยบายที่มีลักษณะเช่นนี้ของประเทศไทยนั้น จำเป็นจะต้องมีกลยุทธ์ในการปรับเปลี่ยนสภาพต่างๆ ข้างต้น ทั้งนี้เมื่อยิ่งพิจารณาจากบริบทของความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ก็ยังมีความท้าทายที่จะต้องเผชิญเพิ่มขึ้นไปอีก เช่น การจะปรับเปลี่ยนปัจจัยเชิงสถาบันที่เกี่ยวข้องกับความเหลื่อมล้ำนั้นมักจะเชื่อมโยงกับการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์การจัดสรรทรัพยากร ซึ่งมักจะมีทั้งคนได้และคนเสียจากการปรับเปลี่ยนนี้ ในขณะที่การปรับดุลอำนาจระหว่างตัวละครเพื่อสร้างแรงสนับสนุนนโยบายก็ต้องคำนึงไปถึงความเป็นจริงของการลดความเหลื่อมล้ำ เมื่อกลุ่มผู้ที่จะได้ประโยชน์หลักอย่างคนยากจนนั้นกลับมักจะเป็นกลุ่มที่เสียเปรียบในทางอำนาจเมื่อเทียบกับกลุ่มอื่นๆ
เมื่อพิจารณาจากทั้งลักษณะของกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาไทยและความท้าทายเพิ่มเติมในกรณีของการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา แนวทางที่สำคัญที่จะทำให้นโยบายลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษานั้นเกิดขึ้นได้มีอยู่ห้าประการ
1) สร้างกลไกเพิ่มแรงจูงใจทางการเมืองให้กับนโยบายด้านการศึกษา การขาดกลไกเชื่อมโยงความต้องการนโยบายการศึกษาจากสาธารณชนมาเป็นนโยบายของผู้เล่นทางการเมืองเป็นเงื่อนไขที่ทำให้นโยบายการศึกษาที่ดีเกิดขึ้นได้ยากในบริบทไทย แนวทางในการแก้ปัญหานี้นั้นคือการมุ่งกระตุ้นให้ผู้เล่นทางการเมืองจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับวาระด้านการศึกษา เช่น การแสดงนโยบายด้านการศึกษาและนโยบายในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเป็นส่วนหนึ่งของข้อมูลสำคัญในการหาเสียง และยังควรมีโครงการในลักษณะ education policy watch เพื่อทำหน้าที่คอยติดตามและตรวจสอบความก้าวหน้าของนโยบาย
2) เพิ่มผู้เล่นและพันธมิตรเพื่อหนุนเป้าหมายและสร้างอำนาจในการต่อรอง กลยุทธ์ที่สำคัญที่จะช่วยเพิ่มแรงจูงใจในการดำเนินนโยบายลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ก็คือการที่ผู้เล่นใหม่ๆ จะมาช่วยสนับสนุนเป้าหมายนี้ได้ ไม่ว่าจะในบริบทของการริเริ่มวาระทางนโยบาย หรือการรักษาเส้นทางของนโยบายไม่ให้เบี่ยงเบนจากเจตนารมณ์ ผู้เล่นใหม่ๆ ที่จะมีบทบาทได้ก็เช่น กลุ่มครูและนักเรียนและองค์กรภาคประชาชนที่มีเป้าหมายสอดคล้องกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา นอกจากนี้ การดึงให้ผู้เล่นสำคัญที่มีอยู่เดิมในกระบวนการทางนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นตัวแทนครู ข้าราชการ หรือองค์กรอย่างสำนักงบประมาณ ให้กลายมาเป็นพันธมิตรกับเป้าหมายการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ก็เป็นเรื่องที่สำคัญไม่แพ้กัน
3) จัดการข้อจำกัดในระบบราชการและงบประมาณ ปัญหาของระบบราชการและงบประมาณเป็นข้อจำกัดที่แก้ไขได้ยากในระยะเวลาอันสั้น แต่กระนั้นการจะบรรลุเป้าหมายในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาก็เป็นไปได้ยากหากจะหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้ากับปัญหาเหล่านี้ แนวทางในการลดข้อจำกัดนั้นอาจเริ่มด้วยการผลักดันการเปลี่ยนแปลงกระบวนการที่เกี่ยวข้องในประเด็นระดับย่อยก่อน แล้วจึงค่อยยกระดับการเปลี่ยนแปลงไปสู่ประเด็นใหญ่ต่อไป การปรับแก้บางแง่มุมของกระบวนการ เช่น การพยายามให้ดัชนีชี้วัดด้านการศึกษาถูกสร้างด้วยความเข้าใจบริบท การปรับนิยามการลงทุนของระบบงบประมาณให้สนับสนุนการเปลี่ยนแปลง ก็ถือเป็นการริเริ่มที่นำไปสู่การปลดล็อกให้การเปลี่ยนแปลงอื่นๆ เกิดขึ้นได้ง่ายขึ้นตามไป
4) ปรับปรุงเรื่องเล่าด้านการศึกษา การตระหนักถึงพลังในการสร้างความเป็นไปได้ของเรื่องเล่าจะช่วยเสริมโอกาสให้กับการสร้างพันธมิตรในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ในขณะที่การเข้าใจปัญหาของเรื่องเล่าด้านการศึกษาที่เป็นอยู่จะช่วยทำให้การผลักดันการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาทำได้อย่างตรงจุดมากขึ้น แนวทางที่สำคัญก็คือการจัดการเนื้อหาของเรื่องเล่าด้านความเหลื่อมล้ำให้ชัดเจน เลือกผลักดันเรื่องเล่าที่จะเป็นประโยชน์ในระยะยาวกับการลดความเหลื่อมล้ำ เช่น เรื่องเล่าที่ช่วยชี้นำถึงปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจ นอกจากนี้ ควรเพิ่มอำนาจในเรื่องเล่าให้กับเสียงของคนยากจนและด้อยโอกาส รวมไปถึงฝั่งผู้ปฏิบัติงานระดับล่าง
5) ผลักดันปัจจัยหนุนเสริมการลดความเหลื่อมล้ำ ท้ายที่สุด เราต้องคำนึงว่าการจะบรรลุเป้าหมายการปรับปรุงนโยบายการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำนั้น จะไม่สามารถเกิดขึ้นได้โดดๆ แต่ยังต้องอาศัยสภาพและปัจจัยหนุนเสริมอื่นๆ ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงเป้าหมายในด้านการศึกษา เช่น การกระจายอำนาจ การมุ่งลดความเหลื่อมล้ำในด้านอื่น และการผลักดันการลงทุนกับระบบสวัสดิการโดยรวม การเปลี่ยนแปลงในสภาพเหล่านี้ล้วนเป็นกลไกสำคัญที่จะหนุนเสริมไปกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา
[1] รายชื่อนักวิจัย โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน ผศ.ดร.ธร ปีติดล รศ.ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ผศ.ดร.นภนต์ ภุมมา ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ ผู้ช่วยวิจัย เบญจมาศ เป็งเรือน, เกษรา ศรีนาคา, อิทธินพวลี แก้วแสนสุข, ปริตตา หวังเกียรติ, รัชพงษ์ แจ่มจิรไชยกุล, ลัทธพล ยิ้มละมัย, กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ และสรงกรณ์ เตชวณิชย์พงศ์
[2] ข้อมูลจาก สถิติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2562-2566 โดยสำนักงบประมาณของรัฐสภา (Thai PBO)
[3] Reich MR and Campos, PA. (2020). A Guide to Applied Political Analysis for Health Reform, India Health Systems Project, Working Paper No. #1. Harvard T.Chan School of Public Health
[4] การขอรับเงินอุดหนุนของโรงเรียนเอกชน มีข้อกำหนดว่าโรงเรียนที่รับเงินอุดหนุสามารถเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการศึกษาเพิ่มเติมได้แต่ต้อง ‘ไม่เกินกว่าอัตราที่กำหนดโดยภาครัฐ’ โดยจุดประสงค์แรกเริ่มของการให้เงินอุดหนุนแก่โรงเรียนเอกชนเหล่านี้ก็ด้วยมองว่าพวกเขาเข้ามาช่วยมีบทบาทในการขยายการเข้าถึงการศึกษา จึงควรได้รับการสนับสนุนให้สามารถให้การศึกษาที่มีคุณภาพได้อย่างเท่าเทียมกับโรงเรียนรัฐ
