ปลายปี 2562 – วันที่กองบรรณาธิการ The101.world สัมภาษณ์ นพ.สุภกร บัวสาย ผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ตามนัดหมาย ผู้นำขององค์กรใหม่ที่ถูกคาดหวังให้ทำงานแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาแห่งนี้ เพิ่งเดินทางกลับมาจากรัฐสภา
เป็นการนำเสนอรายงานผลการปฏิบัติงานของ กสศ. ต่อสภาเป็นครั้งแรก หลังจากที่ กสศ. เริ่มเดินเครื่องนับหนึ่งเมื่อเดือนพฤษภาคม 2561 ตาม พระราชบัญญัติกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พ.ศ. 2561
คุณหมอสุภกรกลับมาด้วยรอยยิ้ม พร้อมกับแรงสนับสนุนและข้อเสนอแนะในการทำงานจากสมาชิกรัฐสภา
“ถ้าวิจารณ์ว่า เรายังทำงานใหญ่ไม่ได้ ผมรับได้ เพราะ กสศ. ได้รับงบประมาณน้อยกว่าที่ต้องใช้เพื่อทำงานเต็มสูบถึง 9 เท่า
แต่ถ้าวิจารณ์ว่า เราทำงานเหมือนเดิม ไม่คิดหาวิธีใหม่ๆ คงรับไม่ได้ ต้องขอเถียงอย่างสุภาพสักหน่อย”
กสศ. มีไว้ทำไม? การเกิดขึ้นและตั้งอยู่ของ กสศ. จะช่วยทำให้ระบบการศึกษาไทยแตกต่างจากเดิมอย่างไร? อะไรคือหลักคิดและแนวทางในการสู้รบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของ กสศ.?
101 ถามอดีตรองผู้อำนวยการสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) อดีตผู้จัดการสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ซึ่งผันตัวเองมาทำงานด้านการศึกษาตั้งแต่ปี 2553 ในบทบาทผู้จัดการสำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และคุณภาพเยาวชน (สสค.) เรื่อยมาจนถึงผู้จัดการ กสศ. ตั้งแต่ 1 พฤศจิกายน 2561
“หน้าที่หลักของ กสศ. คือการเข้าไปบริหารจัดการทรัพยากรเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา … เราไม่ทำงานในแบบที่เคยกันมาอย่างไร-ก็ทำอย่างนั้น ทุกโครงการที่เราทำต้องหาประเด็นการปฏิรูปเชิงระบบให้ได้ ไม่ใช่การสงเคราะห์ ไม่ใช่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า
เมื่อเราได้เงินมาเท่านี้ ก็ต้องหาวิธีทำงานในรูปแบบที่ต่างออกไป ต้องคิดกันว่าภายใต้ข้อจำกัดจะทำอย่างไรให้เกิดผลดีที่สุด มีประสิทธิภาพที่สุด ไม่ใช่ว่าไม่ได้งบแล้วทำงานไม่ได้ เราต้องหาจุดคานงัดให้สามารถทำงานได้ดีภายใต้ทรัพยากรอันจำกัด”
กสศ. มีไว้ทำไม? การเกิดขึ้นและตั้งอยู่ของ กสศ. จะช่วยทำให้ระบบการศึกษาไทยแตกต่างจากเดิมอย่างไร? อะไรคือหลักคิดและแนวทางในการสู้รบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของ กสศ.?
101 ถามอดีตรองผู้อำนวยการสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) อดีตผู้จัดการสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ซึ่งผันตัวเองมาทำงานด้านการศึกษาตั้งแต่ปี 2553 ในบทบาทผู้จัดการสำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และคุณภาพเยาวชน (สสค.) เรื่อยมาจนถึงผู้จัดการ กสศ. ตั้งแต่ 1 พฤศจิกายน 2561
“หน้าที่หลักของ กสศ. คือการเข้าไปบริหารจัดการทรัพยากรเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา … เราไม่ทำงานในแบบที่เคยกันมาอย่างไร-ก็ทำอย่างนั้น ทุกโครงการที่เราทำต้องหาประเด็นการปฏิรูปเชิงระบบให้ได้ ไม่ใช่การสงเคราะห์ ไม่ใช่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า
เมื่อเราได้เงินมาเท่านี้ ก็ต้องหาวิธีทำงานในรูปแบบที่ต่างออกไป ต้องคิดกันว่าภายใต้ข้อจำกัดจะทำอย่างไรให้เกิดผลดีที่สุด มีประสิทธิภาพที่สุด ไม่ใช่ว่าไม่ได้งบแล้วทำงานไม่ได้ เราต้องหาจุดคานงัดให้สามารถทำงานได้ดีภายใต้ทรัพยากรอันจำกัด”
คุณหมอสุภกรยืนยันอย่างหนักแน่นมั่นใจ — และอีกหลายบรรทัดต่อจากนี้คือการตีโจทย์เรื่องความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา และข้อเสนอว่าด้วยทางออกในการสร้างความเสมอภาคทางการศึกษา ผ่านความคิดและปฏิบัติการของ นพ.สุภกร บัวสาย และทีมงาน กสศ. แถมท้ายด้วยข้อคิดถึงคนรุ่นใหม่ในการทำงานขับเคลื่อนผลักดันนโยบาย จากผู้มีประสบการณ์ลองผิดลองถูกในโลกนโยบายสาธารณะมากว่า 30 ปี
อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ มักชวนตั้งคำถามว่าสถาบันทางสังคมต่างๆ มีไว้ทำไม เลยอยากเริ่มต้นด้วยการชวนคุณหมอคุยว่า “กสศ. มีไว้ทำไม”
กสศ. เป็นกลไกใหม่เพื่อช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำของระบบการศึกษา ผ่านการจัดสรรทรัพยากรด้วยวิธีใหม่ อีกทั้งเป็นปากเป็นเสียงชวนคนมาลงมือแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำร่วมกัน ผู้เสนอให้ตั้ง กสศ. คือ คณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) ซึ่งมี ศาสตราจารย์กิตติคุณ นพ.จรัส สุวรรณเวลา เป็นประธานกรรมการ กอปศ. ตีโจทย์เรื่องการปฏิรูปการศึกษาไทยว่ามีปัญหา 4 ด้าน คือ คุณภาพของการศึกษาต่ำ ระบบการศึกษาเป็นอุปสรรคต่อการสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ การใช้ทรัพยากรทางการศึกษาไม่มีประสิทธิภาพ และความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาสูง
กอปศ. มีข้อเสนอเพื่อแก้ไขปัญหาทั้งหมดนี้อยู่ 7 เรื่อง
เรื่องแรก คือ การออกแบบระบบการศึกษาใหม่ ผ่านการยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ และกฎหมายลูก โดยมีกฎหมายจัดตั้ง กสศ. เป็นหนึ่งในกฎหมายลูกสี่ฉบับ
เรื่องที่สอง คือ การพัฒนาเด็กเล็กและเด็กก่อนวัยเรียน ซึ่งเป็นกลุ่มประชากรที่ถูกละเลยมานาน เด็กตั้งแต่อยู่ในท้องแม่จนถึงสองขวบอยู่ในความดูแลของกระทรวงสาธารณสุข ส่วนเด็กชั้นประถมหนึ่งขึ้นไปมีกระทรวงศึกษาธิการดูแล แต่เด็กช่วงกลางปฐมวัยเป็นกลุ่มที่ไม่มีเจ้าภาพรับผิดชอบชัดเจน จึงเกิดการจัดทำพระราชบัญญัติการพัฒนาเด็กปฐมวัยขึ้นเพื่อให้เกิดการดูแลจัดการอย่างเป็นระบบ เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับ กสศ. เพราะเด็กปฐมวัยส่วนหนึ่งมาจากครอบครัวยากจนและด้อยโอกาส
เรื่องที่สาม คือ การปฏิรูปกลไกและระบบการผลิต คัดกรอง และพัฒนาครูอย่างครบวงจร ตั้งแต่การจัดการศึกษาครู การรับครูเข้าสู่ระบบ และการพัฒนาวิชาชีพระหว่างทำงาน จากครูทั้งประเทศจำนวน 4-5 แสนคน กสศ.จะเกี่ยวข้องกับครูประมาณ 1 แสนคนที่ดูแลนักเรียนยากจนอย่างใกล้ชิด ดังนั้นหากสามารถยกระดับครูได้ ก็น่าจะลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำได้ด้วย
เรื่องที่สี่ คือ การลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เรื่องนี้เป็นภารกิจของ กสศ.โดยตรง ทั้งในแง่การสร้างโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา และการยกระดับคุณภาพการศึกษาในพื้นที่ห่างไกล
เรื่องที่ห้า คือ การปฏิรูปการเรียนการสอนเพื่อตอบสนองการเปลี่ยนแปลงในศตวรรษที่ 21 ทำอย่างไรให้การเรียนการสอนทันยุคทันสมัย จากเดิมที่เรียนแบบท่องจำเป็นหลัก ต้องเปลี่ยนมาทำให้นักเรียน ‘คิดเก่ง ทำเป็น’
เรื่องที่หก คือ การปรับโครงสร้างของหน่วยงานในระบบการศึกษา
และ เรื่องสุดท้าย คือ การปฏิรูปการศึกษาและการเรียนรู้โดยการพลิกโฉมด้วยระบบดิจิทัล เราจะนำเทคโนโลยีมาช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างไร ลำพังแค่การให้เงินสนับสนุนกลุ่มนักเรียนด้อยโอกาส ยังไม่พอ ถ้าการเรียนการสอนในโรงเรียนยังเป็นเหมือนเดิม ก็เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ไม่ได้ทำให้การเรียนรู้ดีขึ้น
ทั้งหมดนี้ มีเรื่องที่เกี่ยวพันกับ กสศ. 5 เรื่อง ได้แก่ การลดความเหลื่อมล้ำ การพัฒนาเด็กเล็กและเด็กก่อนวัยเรียน การพัฒนาครู การปฏิรูปการเรียนการสอน และการใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีดิจิทัล กสศ. ไม่ได้เกี่ยวข้องไปเสียทั้งหมด แต่ใช้เรื่องความเหลื่อมล้ำเป็นแกน เราทำงานเฉพาะในพื้นที่หรือกลุ่มประชากรที่เผชิญปัญหาความเหลื่อมล้ำสูง
ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปการศึกษาที่เล่ามาจำเป็นต้องใช้นวัตกรรมเข้ามาช่วยแก้ปัญหา Brookings Institution เคยศึกษาเรื่องนวัตกรรมการศึกษา ได้บทสรุปว่า สมัยก่อน เรามักทำงานไปทีละขั้น เช่น เริ่มจากมุ่งเอาเด็กเข้าโรงเรียนให้ได้ก่อน แล้วค่อยไปคิดเรื่องคุณภาพการเรียนการสอน จากนั้นจึงสนใจเรื่องการนำความรู้มาใช้ประโยชน์ แต่ในโลกที่ประสบความสำเร็จ เขาจะคิดเรื่องนวัตกรรมแบบครบชุด ทำทุกองค์ประกอบสำคัญๆ ไปพร้อมกัน จึงจะสามารถก้าวกระโดด (Leapfrogging) ได้ เมื่อเด็กเข้าโรงเรียน ต้องคิดเลยว่าจะสร้างการเรียนรู้ที่มีคุณภาพได้อย่างไร แล้วนำไปใช้ประโยชน์กับชีวิตต่ออย่างไร
ที่ทางของ กสศ. อยู่ตรงไหนในระบบใหญ่ของการศึกษาไทย การมีอยู่ของ กสศ. จะช่วยทำให้ระบบการศึกษาไทยแตกต่างจากเดิมอย่างไร
กอปศ. พบว่า งบประมาณด้านการศึกษาเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ผ่านมามีน้อยเกินไป และเสนอว่าในแต่ละปี งบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาควรจะไม่ต่ำกว่า 5% ของงบประมาณด้านการศึกษาทั้งหมด หรือประมาณ 25,000 ล้านบาทต่อปี โดยมีข้อแม้สองข้อ หนึ่ง งบประมาณส่วนนี้ต้องถูกจัดสรรเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเท่านั้น ไม่ใช่การเติมเงินเพิ่มเข้าไปในระบบเฉยๆ สอง งบประมาณที่มุ่งแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำต้องมุ่งไปที่ด้านอุปสงค์ (Demand-side financing) มีศูนย์กลางอยู่ที่นักเรียน
หน้าที่หลักของ กสศ. คือการเข้าไปบริหารจัดการทรัพยากรเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่ขาดหายไปให้เพิ่มขึ้นมา โดยใช้จ่ายตามหลักการทั้งสองข้อ คำว่า ‘บริหารจัดการ’ นั้น ไม่ได้แปลว่างบประมาณต้องมาอยู่ที่ กสศ. ทั้งหมด รัฐบาลอาจจัดงบประมาณส่วนใหญ่ไปให้หน่วยงานหลักก็ได้ แต่ กสศ. มีหน้าที่เริ่มต้นทำให้เห็นผลก่อน จากนั้นจึงชี้เป้าให้แก่หน่วยงานหลัก และศึกษาวิเคราะห์บอกผลว่าเป็นไปตามแนวทางที่ กอปส. เสนอไว้เพียงใด
สภาพปัญหาเรื่องงบประมาณด้านการศึกษาในปัจจุบันเป็นอย่างไร?
รศ.ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ทำวิจัยเกี่ยวกับการใช้งบประมาณด้านการศึกษา พบว่า ปัญหาด้านการเงินในระบบการศึกษาไทยคือ งบประมาณส่วนใหญ่จ่ายไปยังฝั่งอุปทาน หรือสถานศึกษา (Supply-side Financing) รวมถึงกรมกองต่างๆ มากกว่าฝั่งอุปสงค์ หรือตัวผู้เรียน (Demand-side Financing) ส่วนที่ใช้จ่ายด้านอุปสงค์ก็มักมีลักษณะถ้วนทั่วเหมารวมหัวละเท่าๆ กัน ไม่สัมพันธ์กับระดับความจำเป็นที่แตกต่างกัน เช่น ให้เรียนฟรีทุกคน ซึ่งใช้เงินค่อนข้างมาก ครอบครัวที่ไม่ได้เดือดร้อนเรื่องค่าใช้จ่ายก็ได้เงินไปกับเขาด้วย ขณะที่งบประมาณส่วนที่เจาะจงไปยังเด็กยากจนจริงๆ มีแค่ปีละ 3,000 ล้านบาท หรือประมาณ 0.5-0.6% ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น ส่งผลให้เด็กเยาวชนจำนวนมากที่อยู่ในครอบครัวยากจนด้อยโอกาสไม่สามารถเดินทางมารับบริการทางการศึกษาได้อย่างต่อเนื่อง “ด้วยอุปสรรคจากฝั่งอุปสงค์” และมีแนวโน้มหลุดออกจากระบบการศึกษาก่อนวัยอันควร ส่วนกลุ่มที่แม้ไม่ถึงกับหลุดก็มักเรียนสู้เด็กๆ จากครอบครัวฐานะปกติได้ยาก
ข้อมูลจากบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Account) ยังชี้ให้เห็นว่า งบประมาณด้านการศึกษาที่ลงไปกับฝั่งอุปทานมีประมาณ 80% ส่วนใหญ่เป็นค่าใช้จ่ายประจำ โดยเป็นงบบุคลากร เช่น เงินเดือนครูและเจ้าหน้าที่ ถึง 74% ส่วนที่เป็นด้านอุปสงค์ ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพการเรียนการสอน มีอยู่น้อยมากราว 10% เท่านั้น และเกือบทั้งหมดก็ไม่ได้เจาะจงช่วยเหลือกลุ่มเด็กยากจนและด้อยโอกาส
แล้ว กสศ. วางเป้าหมายและแนวทางในการสู้รบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาต่อไปอย่างไร?
โจทย์แรกคือการใช้งบประมาณที่มีจำนวนจำกัดเพื่อบรรเทาอุปสรรคต่อการเข้าถึงการศึกษาโดยตรง ความท้าทายคือทำอย่างไรไม่ให้เป็นการใช้งบประมาณเพื่อตั้งรับหรือสงเคราะห์ แต่เป็นการสร้างโอกาสและสร้างศักยภาพให้เด็กมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
อีกโจทย์คือการทำความรู้ในเชิงปฏิรูประบบ เราต้องอาศัยความรู้ในการเปลี่ยนแปลงสังคม งานวิจัยหลายเรื่องนำไปสู่นโยบายได้จริง เช่น งานวิจัยของนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2019 ที่ลงไปทำความเข้าใจสภาพความเป็นจริงอย่างถ่องแท้ แล้วใช้เครื่องมือการทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม (Randomized Controlled Trials – RCTs) มาช่วยวิเคราะห์และออกแบบนโยบายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ (อ่านบทความ ‘จากโนเบลเศรษฐศาสตร์สู่นวัตกรรมลดความเหลื่อมล้ำ’ ตอนที่ 1 และ ตอนที่ 2) ซึ่งสามารถช่วยเหลือคนได้หลายล้านคนในหลายประเทศทั่วโลก โดยไม่ได้เป็นการเอาเงินถุงเงินถังไปอุดหนุนภายใต้เป้าหมายที่ไม่ชัดเจน
งานวิจัยในความหมายของผมจึงต้องนำไปสู่การปฏิรูปได้จริง ทำงานไป-สร้างความรู้ไป พร้อมๆ กัน ต้องเป็นการเรียนรู้ไปพร้อมกับหน่วยงานที่เป็นเจ้าของนโยบาย ต้องมีแผนปฏิบัติการชัดเจน และต้องมีการทดลองให้เห็นว่าผลเป็นอย่างไร เช่นนี้ถึงสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้
ขอเริ่มจากโจทย์แรกก่อน กสศ. วางแผนจัดการเรื่องการใช้งบประมาณช่วยเหลือนักเรียนยากจนและด้อยโอกาสไว้อย่างไร?
ในอดีต คำว่า ‘นักเรียนยากจน’ เป็นคำที่มีปัญหามาก เพราะใครๆ ก็บอกว่าตัวเองยากจน แต่ละปีเมื่อสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ขอให้โรงเรียนแจ้งชื่อนักเรียนยากจนเพื่อจัดงบประมาณไปช่วย ก็มีแจ้งมาปีละ 3-4 ล้านคน ถ้านับแบบหยาบๆ ก็เท่ากับครึ่งหนึ่งของจำนวนนักเรียนทั้งหมดแล้ว จึงไม่น่าจะใช่ข้อมูลที่ถูกต้อง ภารกิจแรกของ กสศ. จึงเป็นการสะสางคัดกรองค้นหากลุ่มเด็กจนตัวจริง
กระบวนการคัดกรองเด็กยากจนทำอย่างไร?
คิดง่ายๆ ถ้าเราไปถามเขาว่าจนไหม ถ้าจนจะได้สตางค์ คนส่วนใหญ่ก็จะบอกว่าจน (หัวเราะ) เราต้องแยก ‘นักเรียนยากจน’ กับ ‘นักเรียนอยากจน’ ออกจากกันให้ได้ การใช้เกณฑ์รายได้อย่างเดียวอาจจะไม่พอ เพราะรายได้ของคนหาเช้ากินค่ำมีลักษณะแบบบางวันได้ บางวันไม่ได้ บางฤดูได้เยอะ บางฤดูขัดสน ไม่เหมือนกับชนชั้นกลางที่ได้รับเงินเดือนมีหลักฐาน จะไปถามเขาว่าบ้านที่อาศัยเป็นบ้านไม้หรือบ้านปูนก็ไม่ได้ เพราะบ้านปูนแบบจนก็มี บ้านไม้แบบคนรวยก็มี ดังนั้นเราจึงต้องใช้วิธีการทางเศรษฐศาสตร์อย่างการวัดรายได้ทางอ้อม (Proxy Mean Test – PMT) โดยเข้าไปเก็บข้อมูลเรื่องสำคัญๆ ของครัวเรือนที่บ่งบอกถึงฐานะทางเศรษฐกิจ
เราพบว่ามีอยู่ 5-6 องค์ประกอบที่รวมกันแล้วสามารถบ่งชี้ฐานะได้แม่นยำพอสมควร เช่น สภาพบ้าน เราจะมีมาตรฐานบอกว่าสภาพบ้านแต่ละแบบสัมพันธ์กับความยากจนอย่างไร สภาพสมาชิกครอบครัวในบ้าน มีอาชีพไหม แล้วอาชีพนั้นก่อให้เกิดรายได้พอสมควรไหม ถ้าพ่อแม่บางคนเป็นเกษตรกร ก็ต้องดูว่าเป็นเกษตรกรที่ไปรับจ้าง หรือมีที่ดินเป็นของตัวเอง กระทั่งมีสมาชิกในครอบครัวที่ต้องดูแล เช่น คนแก่และคนพิการ หรือไม่ เป็นต้น
ปัจจัยเหล่านี้จะถูกนำมาประมวลเป็นตัวเลขดัชนี จาก 0 ถึง 1 โดยค่า 0.51-0.7 คือใกล้จน (Near Poor) ค่า 0.71-0.9 คือยากจน (Poor) และค่า 0.91-1.0 คือยากจนพิเศษ (Extremely Poor) เมื่อแปรออกมาเป็นตัวเลขได้อย่างนี้ก็จะเทียบกันได้ว่าใครจนมากน้อยกว่ากัน
จากการสำรวจ จำนวนเด็กยากจนที่เข้าเกณฑ์มีทั้งสิ้นกี่คน แล้ว กสศ. เข้าไปช่วยเหลือได้มากน้อยแค่ไหน?
โดยสรุป เกณฑ์ที่เราใช้คัดกรองเด็กยากจนตามแนวทาง PMT คือ รายได้เฉลี่ยของสมาชิกครัวเรือนไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน มีภาระพึ่งพิง สภาพที่อยู่อาศัยทรุดโทรม ไม่มียานพาหนะ ไม่มีที่ดินทำกิน รวมทั้งพิจารณาเรื่องข้าวของเครื่องใช้ภายในบ้าน และการเข้าถึงน้ำ-ไฟฟ้า
จากเกณฑ์ดังกล่าว พบว่า ในปีแรก มีเด็กนักเรียนยากจน (ดัชนี 0.71-1.0) ทั้งหมดประมาณ 1.7 ล้านคน เป็นเด็กยากจนพิเศษ จำนวน 5 แสนกว่าคน หรือกว่า 1 ใน 3 ของเด็กยากจนทั้งหมด สมาชิกครัวเรือนในกลุ่มนี้มีรายได้เฉลี่ยประมาณ 1,300 บาทต่อคนต่อเดือนเท่านั้น นี่คือกลุ่มที่ต้องการการช่วยเหลืออย่างเร่งด่วน ซึ่งในปีแรก (2562) กสศ. เข้าไปช่วยกลุ่มเด็กยากจนพิเศษได้เกือบทั้งหมด
เมื่อตามหาเด็กยากจนเจอแล้ว กสศ. ออกแบบกระบวนการดูแลจัดการอย่างไรต่อ?
เราใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเข้ามาช่วย จัดทำฐานข้อมูลสารสนเทศเพื่อให้สามารถดูแลจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพในระยะยาว การใช้เทคโนโลยีทำให้รายชื่อของเด็กที่อยู่บนฐานข้อมูลไม่ตกหล่น ใครมาลบก็ไม่ได้ และสามารถดูได้ว่าการช่วยเหลือไปถึงตัวเด็กๆ หรือไม่ ในขั้นเริ่มต้นเราอาศัยครูทั่วประเทศไปเยี่ยมบ้านเด็กเพื่อคัดกรอง ครูไม่ต้องเขียนรายงานแต่ใช้แอพพลิเคชั่นบนมือถือในการบันทึกข้อมูล อีกทั้งยังสามารถบันทึกการขาดเรียนของนักเรียนแต่ละคนเป็นรายคาบรายวิชาได้ด้วย
กสศ. ใช้ระบบเงินอุดหนุนช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer – CCT) เช่นเดียวกับอีกหลายประเทศ แนวคิด CCT คือ ให้เงินกับคนจนที่สุด แต่ไม่ได้ให้เปล่า ต้องมีสัญญากันว่าถ้าให้ไปแล้วต้องทำอะไรบ้าง อย่างกรณี กสศ. ในปีแรกเราให้เงินอุดหนุนช่วยเหลือเด็กยากจนพิเศษมูลค่า 1,600 บาทต่อคนต่อปี หรือวันละ 8 บาท โดยนักเรียนมีสัญญาง่ายๆ คือ ต้องมาเรียน ครูจะเป็นคนเช็คว่าเด็กที่รับเงินอุดหนุนมาเข้าชั้นเรียนตามที่สัญญาไหม เราถือเกณฑ์อัตราการมาเรียนสูงกว่า 80% ยอมให้ขาดได้บ้างเมื่อเจ็บป่วยหรือมีธุระจำเป็น ในปีแรกเราพบว่ามีเด็กไม่ผิดสัญญาจำนวนมากถึง 98% มีบางท่านห่วงเด็กที่ขาดไป 2% แต่เราคิดว่าตัวเลขนี้ก็ถือว่าสูงมากแล้ว ตั้งแต่เกิดมาผมยังไม่เคยสอบได้ 98% เลย (หัวเราะ)
ด้านเด็กส่วนน้อยที่ทำไม่ได้ตามสัญญา ก็ต้องตามไปดูสาเหตุแล้วพยายามดึงเขากลับมา ไม่ใช่ว่าพอผิดสัญญาแล้วตัดออกจากกองมรดกไปเลย ทำอย่างนั้นกลับเป็นการไล่เด็กออกจากการดูแล ยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำกันไปใหญ่ เราพยายามช่วยเหลือและป้องกันปัญหามากกว่าการลงโทษเด็ก
ทั้งหมดนี้ในภาคสนามเราได้อาศัยครูหลายแสนคนทั่วประเทศ ซึ่งมีความใฝ่ฝันอยากให้ลูกศิษย์เจริญก้าวหน้า งานนี้หากสำเร็จได้ก็ต้องยกเครดิตให้บรรดาแม่พิมพ์พ่อพิมพ์
กสศ. มีวิธีติดตามผลอย่างไร? ว่าเงินที่ให้ไปถูกใช้เพื่อการสร้างโอกาสทางการศึกษาให้เด็กจริงๆ
บางคนกังวลว่างบประมาณที่ให้เด็กปีละ 1,600 บาทต่อคน จะถูกนำไปใช้กับสิ่งที่ไม่เกี่ยวข้องกับการศึกษา แต่การตามให้ครอบครัวรายงานการใช้เงินวันละ 8 บาท มันไม่คุ้มกัน เพราะฉะนั้น เรายึดวิธีแบบ CCT เป็นหลัก คือดูว่าเข้าเรียนตามสัญญาไหม
ต่างประเทศมีรายงานว่าการจัดเงินอุดหนุนให้ครอบครัวโดยตรงได้ผลดี แต่ในบริบทเมืองไทย บางคนกังวลว่าถ้าเอาเงินไปให้พ่อแม่เด็กโดยตรง เดี๋ยวพ่อเอาไปซื้อบุหรี่ แม่เอาไปเล่นไพ่ เงินไม่ถึงเด็ก เราจึงได้ทดลองแบ่งทุนออกเป็นสองส่วน ครึ่งหนึ่งให้ครอบครัวโดยตรง อีกครึ่งหนึ่งให้ผ่านโรงเรียน สมมติง่ายๆ เด็กหนึ่งคนได้วันละ 8 บาท ก็แบ่ง 4 บาทไปลงที่ครอบครัว อีก 4 บาทไปลงที่โรงเรียน สิ่งที่พบในปีแรกกลายเป็นปัญหาด้านภาระการบริหารจัดการสมุดบัญชีของครอบครัว ส่วนที่โอนไปทางครัวเรือนต้องใช้สมุดบัญชีธนาคารเยอะมาก รวมแล้วกลายเป็นแสนๆ เล่ม จริงๆ แล้วในปีแรกมีครอบครัวที่ประสงค์ขอรับตรงไม่มาก ไม่เกิน 20% เพราะยุ่งยากเมื่อเทียบกับจำนวนเงิน เลยกลายเป็นว่าส่วนใหญ่อยากให้ผ่านโรงเรียน
ประเด็นที่ตามมาก็คือ ในส่วนงบประมาณที่ให้ผ่านทางโรงเรียนมีการกำกับดูแลอย่างไร ถ้าจะมุ่งไปในแนวทางออกระเบียบให้เข้มงวด ตามเช็คว่าใครทำผิดระเบียบ คงไม่ได้ผล สู้มุ่งออกแบบให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลภายในระบบจะดีกว่า เช่น ทำให้ระบบโปร่งใส มีผู้ปกครองและกรรมการสถานศึกษาเข้ามาร่วมดูแลรับรู้ด้วย ไม่ได้ขึ้นอยู่กับครูเท่านั้น เราใช้ระบบกำกับดูแลทางสังคม (social control) เพื่อให้มั่นใจว่าเงินลงไปถึงเด็กอย่างถูกตัว และเต็มเม็ดเต็มหน่วย เมื่อเด็กหรือผู้ปกครองมารับเงินก็จะถ่ายรูปพร้อมจีพีเอสบันทึกไว้ในระบบสารสนเทศ เพื่อการป้องกันและตรวจสอบกรณีที่สงสัย
การคัดกรองเด็กยากจนน่าจะมีข้อจำกัดอยู่บ้าง? ทีมงานคงไม่สามารถลงพื้นที่ได้ครบถ้วนทั่วประเทศ ในจำนวนโรงเรียนประมาณ 25,000 กว่าโรงเรียน เจอปัญหาเด็กยากจนที่ตกหล่นไปไหม เช่น ครัวเรือนเดียวกันมีลูก 2 คน ลูกคนหนึ่งได้เงิน อีกคนหนึ่งกลับไม่ได้
เราสามารถตามไปเช็คกลุ่มที่สงสัยว่าจนไม่จริงถึงที่บ้านได้ แต่สิ่งที่น่าเป็นห่วงกว่าคือกรณีของเด็กที่ยากจนจริงๆ แต่ชื่อหลุดไป ในทางปฏิบัติ การมีชื่อเข้ามาอยู่ในบัญชีนั้นขึ้นอยู่กับครูเป็นด่านแรก โดยเริ่มจากฐานข้อมูลของ สพฐ. ที่ได้เริ่มทำวิจัยมาด้วยกันก่อนหน้าแล้วสองสามปี ครูทำหน้าที่สำรวจและส่งรายชื่อเข้ามา ในด่านที่สอง เรามีกลไกตรวจสอบรายชื่อนักเรียนในระดับโรงเรียน โดยกรรมการสถานศึกษาจะต้องเป็นผู้อนุมัติรายชื่อที่ครูเสนอมาด้วย กระนั้น ที่ผ่านมาก็ยังมีตกหล่น อาจจะพลาดทั้งครูและกรรมการสถานศึกษา การดำเนินงานจากปีแรกเข้าสู่ปีที่ 2 เรามีรายชื่อนักเรียนยากจนพิเศษเพิ่มขึ้นอีกหลายหมื่นคน แสดงว่ามีเด็กยากจนที่ตกหล่นไปในปีแรก อาจจะด้วยครูไม่ลงไปสำรวจจริงๆ เพราะไม่มีเวลาหรือติดภารกิจอื่น
ถึงแม้ว่าโรงเรียนอาจจะตั้งใจดีในการใช้ทรัพยากร ไม่ได้คดโกง แต่วิธีคิดของโรงเรียนในการใช้เงินอาจต่างกัน บางโรงเรียนอาจจะเอาไปสร้างห้องพักครู บางโรงเรียนอาจจะไปทำห้องแล็ปวิทยาศาสตร์ให้เด็ก กสศ.มีแนวทางติดตามตรวจสอบเรื่องการใช้ทรัพยากรของโรงเรียนอย่างไร?
เราก็มีไกด์ไลน์ให้ว่า เงินทุนที่โรงเรียนได้รับถูกนำไปใช้ประโยชน์ได้ 3 เรื่อง คือ อาหาร การเดินทางหรือการอำนวยความสะดวกให้เด็กมาโรงเรียน และการจัดการเรียนการสอนเสริม ซึ่งไม่จำเป็นจะต้องเป็นเรื่องวิชาการอย่างเดียว แต่เป็นเรื่องที่ตรงกับความต้องการของเด็ก เช่น สอนฝึกอาชีพ เป็นต้น
วิธีคิดของเราคือไม่ต้องการไปจับผิดใคร เราเริ่มต้นด้วยความเชื่อมั่นว่า ครูล้วนอยากทำให้เด็กก้าวหน้าและตั้งใจทำประโยชน์ให้เด็ก ไม่ได้เริ่มต้นจากการคิดว่าครูตั้งหน้าตั้งตาโกงเงินเด็ก แน่นอนว่า ไม่ใช่ทุกคนเป็นอย่างที่เราคิด แต่เราเชื่อว่าส่วนใหญ่เป็นน้ำดี แล้วเราก็ต้องพยายามทำให้ส่วนใหญ่ที่ว่านี้มันใหญ่ขึ้น เพราะฉะนั้น กลไกหรือแคมเปญทางสังคมที่จะช่วยเสริมพลังครูและทำให้ครูเห็นประโยชน์ของโครงการเรา จึงสำคัญกว่าการไล่จับผิดครู
เราควรมีสิ่งแรงจูงใจอื่นเพื่อทำให้ครูอยากทำงานร่วมกับ กสศ. อย่างเต็มที่ขึ้นไหม? นอกเหนือจากคาดหวังความเสียสละของครู
ตอนเริ่มงานเราไม่ได้คิดที่จะให้ค่าตอบแทนโดยตรง มีครูบางท่านเสนอว่า การที่เขาจะต้องไปสำรวจบ้านเด็ก ทำให้เสียเวลาส่วนตัว แต่เมื่อเราลองหยั่งเสียงดู ครูจำนวนมากเห็นประโยชน์และพร้อมที่จะช่วยลูกศิษย์ยากจนด้อยโอกาส บางท่านบอกด้วยว่า ถ้าครูบุกไปดูเด็กถึงบ้าน ก็ย่อมจะเข้าใจเด็กมากขึ้น ได้เห็นเบื้องหลังชีวิตของเด็ก รู้จักครอบครัว ยิ่งเป็นประโยชน์ต่อครูในการดูแลนักเรียน สำหรับคนที่ยังไม่ทำ เราก็ไม่ได้มีมาตรการลงโทษ ต้องเชื่อมั่นผลักดันให้เรื่องนี้กลายเป็นค่านิยมของครูส่วนใหญ่ต่อไป แล้วครูส่วนน้อยก็ย่อมคล้อยตามในที่สุด ที่ผ่านมาเราได้เสียงตอบรับจากครูดีพอสมควร เราอาศัยครูทำงาน ถ้าครูไม่มีใจทำงานร่วมกับเรา สิ่งที่เราตั้งใจอยากทำก็ไม่มีวันสำเร็จ ครูคือกุญแจสำคัญของเรา
นอกจากการให้เงินช่วยเหลือแล้ว กสศ. มีแนวทางจัดการปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอย่างไรอีก?
เราไม่ได้มองว่าความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาหมายถึงความยากจนของนักเรียนอย่างเดียว แต่รวมไปถึงเรื่องคุณภาพการศึกษา คุณภาพโรงเรียน และคุณภาพครูด้วย รวมถึงความเหลื่อมล้ำจากสาเหตุทางสังคม เช่น เด็กตั้งท้องไม่พร้อม เยาวชนติดคุก เป็นต้น
งานวิจัยของธนาคารโลกชี้ให้เห็นว่า นักเรียนในเขตชนบทมีความรู้ตามหลังนักเรียนในเมืองถึง 1.5 ปี สมมติว่าเด็กในเมืองมีความรู้ระดับ ม.3 นักเรียนชนบทที่เรียนชั้นเดียวกันจะมีความรู้แค่ประมาณ ม.1 สาเหตุไม่ได้เป็นเรื่องเศรษฐกิจเท่านั้น แต่เป็นเพราะคุณภาพโรงเรียนต่างกัน คุณภาพครูต่างกัน กสศ. ต้องการมีส่วนร่วมในการดึงคุณภาพทางการศึกษาให้สูงขึ้น เราไม่ได้ทำงานกับโรงเรียนทุกแห่ง แต่เน้นไปที่พื้นที่ด้อยโอกาส
โรงเรียนขนาดกลางที่อยู่ในชนบทมีประมาณ 8 พันแห่ง เฉลี่ยตำบลละหนึ่งแห่ง สอดคล้องกับที่กระทรวงศึกษาธิการอยากให้มีโรงเรียนประจำตำบล สิ่งที่น่าทำคือการหาโรงเรียนที่ไม่ใช่โรงเรียนขนาดเล็ก ไม่ใช่โรงเรียนขนาดใหญ่ แต่เป็นโรงเรียนหลักที่ตำบลนั้นมีความเชื่อมั่นแล้วพัฒนาให้ดีมีคุณภาพ
นอกจากนั้น งานวิจัยยังชี้ว่า นักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กยิ่งล้าหลังไปไกล ปัญหานี้เป็นปัญหาระดับนโยบายที่กระทรวงศึกษาธิการกำลังพิจารณาอยู่ เมื่อนโยบายยังไม่นิ่ง กสศ. เลยพยายามเลือกโรงเรียนขนาดเล็กที่มีปัจจัยทางนโยบายค่อนข้างนิ่งเข้าไปทำงานด้วย นั่นคือกลุ่มโรงเรียนขนาดเล็กที่ไม่อยู่ในข่ายถูกยุบ ควบรวม หรืออื่นๆ เช่น โรงเรียนในพื้นที่ห่างไกล กลางป่าเขา ชายแดน หรืออยู่บนเกาะ ซึ่งยุบหรือควบรวมไม่ได้ เพราะตั้งอยู่โดดเดี่ยวไม่มีที่อื่นมาทดแทน สพฐ. กับ กสศ. ร่วมกันคัดเลือกได้มาประมาณ 1,500 โรงเรียน
โรงเรียนขนาดเล็กทั่วประเทศมีอยู่ประมาณ 12,000 แห่ง มีจำนวนนักเรียนราว 20% ของนักเรียนทั้งหมด แต่นักเรียนไทยที่สอบตก PISA (Programme for International Student Assessment หรือการทดสอบนานาชาติเพื่อวัดความรู้ความเข้าใจและทักษะด้านการอ่าน วิทยาศาสตร์ และคณิตศาสตร์) มีจำนวนถึง 40% เพราะฉะนั้นต่อให้คุณยุบโรงเรียนขนาดเล็กหายวับไปกับตาในวันนี้เลย ก็ยังมีนักเรียนอีกมหาศาลที่อยู่ในโรงเรียนคุณภาพการศึกษาต่ำ แม้จะบอกว่าช่วยประหยัดงบประมาณแต่ก็ไม่ได้ทำให้โรงเรียนที่เหลือมีคุณภาพสูงขึ้นได้ทันที
มองอีกมุมหนึ่ง ถ้าเรามีโรงเรียนตำบลที่มีขีดความสามารถสูง เด็กมีคุณภาพจริง พ่อแม่ก็อยากให้ลูกไปเรียนเองโดยที่เราไม่จำเป็นจะต้องไปไล่เขาออกจากโรงเรียนขนาดเล็ก แต่ปัจจุบันมันหนีเสือปะจระเข้ จะเอาลูกย้ายไปโรงเรียนอำเภอ หรือโรงเรียนตำบล คุณภาพก็อาจไม่ได้ดีไปกว่าโรงเรียนขนาดเล็ก ในส่วนนี้ กสศ. มีแผนที่จะศึกษาวิจัยหาแนวทางช่วยคลี่คลายปัญหา ซึ่งอาจมีหลายแนวทางที่เหมาะสมกับสภาพของแต่ละท้องถิ่น
โรงเรียนขนาดเล็กกลุ่มห่างไกลมีปัญหาขาดแคลนครู ครูหลายคนบรรจุเข้าทำงานวันแรกก็นับถอยหลังรอวันย้ายแล้ว ทางแก้หนึ่งคือการเพิ่มค่าตอบแทนให้ครูที่ปฏิบัติงานในพื้นที่ห่างไกลยากลำบาก ซึ่งไม่ใช่ภารกิจของ กสศ. โดยตรง เพราะเป็นการเงินด้านอุปทาน
อีกทางแก้หนึ่งคือการทำให้เด็กในพื้นที่มีโอกาสในการศึกษาต่อ ให้เขาได้เรียนครูแล้วกลับไปดูแลรุ่นน้องๆ ที่บ้านเกิด หนทางนี้อาจเป็นการยิงกระสุนนัดเดียวได้นกหลายตัว นกตัวแรกคือเด็กคนที่อยากเป็นครูได้เรียนครู นกตัวที่สองอาจจะไม่ใช่แค่ตัวที่สองแต่เป็นนกทั้งฝูง นั่นคือ เมื่อเด็กชนบทเรียนครูจบแล้วก็กลับไปดูแลนักเรียนรุ่นน้องได้อีกหลายคนหลายรุ่น หรืออาจจะสอนคนกลุ่มอื่นในชุมชนได้ด้วย ทำให้โรงเรียนกลายเป็นศูนย์เรียนรู้ชุมชนก็ได้ ในกรณีนี้ก็น่าจะมีการปฏิรูปหลักสูตรสำหรับครูโรงเรียนขนาดเล็กไปพร้อมกันด้วย เช่น ครูโรงเรียนขนาดเล็กต้องมีทักษะสอนคละชั้นให้เป็น ถ้าเขามาเรียนหลักสูตรปกติที่สอนแบบระบบโรงเรียนใหญ่ กลับไปก็ทำงานไม่ได้จริง
ต่อมาเป็นโจทย์ที่สอง เรื่องงานวิจัยเชิงระบบ คุณหมอมองเห็นโจทย์วิจัยอะไรที่น่าสนใจสำหรับประเทศไทยบ้าง?
เราต้องคิดให้ตกว่าประเด็นของการปฏิรูปการศึกษาในแต่ละเรื่องอยู่ตรงไหน หัวใจของปัญหาโรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลอยู่ที่ครูไม่ยอมอยู่ ด้านโรงเรียนประจำตำบลก็ไม่ใช่แค่เติมเงินเข้าไปแล้วจบ มันต้องมีการปฏิรูปการเรียนการสอนตามมาด้วย หรือลองออกแบบระบบที่ทำให้โรงเรียนสามารถพัฒนาตัวเองได้ ที่ผ่านมา เราใช้วิธีกดปุ่มนโยบายจากส่วนกลางติดต่อกันมานับสิบๆ ปี การศึกษาก็ยังไม่ดีขึ้น
งานวิจัยระบบ (Systems research) คือกระบวนการเรียนรู้ของทุกคนที่เกี่ยวข้อง ต้องมีฐานวิชาการที่เข้มแข็ง มีการทดลองทำ แล้วดูว่าผลเป็นอย่างไร มันไม่ได้สมบูรณ์แบบในทีเดียว ต้องมีการเรียนรู้และยกระดับไปเรื่อยๆ และไม่ใช่ว่าเราทำวิจัยเสร็จก็ไปยัดใส่มือของผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย นักวิชาการต้องทำงานและเรียนรู้ร่วมไปกับบุคลากรของหน่วยงานเจ้าของเรื่อง ถ้าได้ผลถึงจุดหนึ่ง คนในหน่วยงานก็คงอยากเอาไปใช้เอง
ส่วนโจทย์วิจัยก็ต้องยึดโยงอยู่กับเทรนด์ใหญ่ของโลกและสภาพแวดล้อมทางการศึกษาของไทย เช่น โลกาภิวัตน์ต้องการคนแบบไหน แนวโน้มของโลกต้องการคนที่มีทักษะแห่งศตวรรษที่ 21 (21st Century Skills) ไม่ว่าเราจะไปทำกับโรงเรียนขนาดเล็ก โรงเรียนขนาดใหญ่ การจัดทำหลักสูตรระยะสั้น หรือสายอาชีพ ก็ต้องพยายามปรับให้ทักษะแห่งศตวรรษที่ 21 เข้ามาอยู่ในกระบวนการให้ได้
ปัญหาคือทักษะในศตวรรษที่ 21 มักถูกพูดถึงแบบกว้างๆ เป็นแค่ไอเดียอยู่ในข้อเสนองานวิจัย แต่ไม่รู้จะทำอย่างไรในภาคปฏิบัติ การกำกับควบคุมคุณภาพจึงมีความสำคัญว่าพอลงมือทำจริงแล้วได้ผลอย่างไร แนวคิดทักษะแห่งศตวรรษที่ 21 เอามาจากต่างประเทศก็จริง แต่พอนำมาใช้กับแต่ละโครงการ อาจจะแตกต่างกันไป เช่น หลักสูตรที่เอาเด็กชนบทมาเรียนครู ทักษะแห่งศตวรรษที่ 21 ก็เข้ามาอยู่ในบริบทที่ตัวครูอาจต้องขึ้นไปอยู่บนดอย เราก็ต้องตอบโจทย์ว่า ทำอย่างไรให้เด็กดอยสื่อสารกับคนล่างดอยเป็น ทำอย่างไรจึงจะพัฒนาให้เด็กที่มีอายุต่างกันสามารถเรียนอยู่ห้องเดียวกันได้
อีกโจทย์หนึ่งคือ ความรู้ที่มาจากข้อมูล PISA จริงๆ แล้วการทดสอบ PISA เป็นการวิจัยในตัวของมันเอง มีข้อมูลน่าสนใจ เช่น เด็กอยู่ในโรงเรียนประเภทไหน ฐานะทางเศรษฐกิจของเด็กเป็นอย่างไร ครอบครัวเป็นอย่างไร ปัญหาในแง่จิตวิทยาและความสุขของเด็กเป็นอย่างไร ข้อมูลเหล่านี้สามารถนำมาวิเคราะห์ได้ว่าแต่ละประเทศควรปฏิรูปหรือมีการพัฒนาอย่างไร น่าเสียดายตรงที่ประเทศไทยสนใจเฉพาะแต่รายงานผลคะแนนที่ออกมา 3 ปีครั้ง พอบอกว่าเราอยู่ในอันดับล่างของโลก คะแนนเฉลี่ยประมาณ 400 แต้ม ก็เป็นข่าวอยู่วันเดียว แล้วก็เงียบไป ไม่ศึกษาต่อข้อมูลเบื้องหลังต่อ
มีข้อมูลหนึ่งที่น่าสนใจมากคือ คนมักเชื่อว่า เพราะไทยไม่ใช่ประเทศร่ำรวย การศึกษาของเราเลยสู้เขาไม่ได้ แต่ข้อมูล PISA ปฏิเสธสมมติฐานนี้ ประเทศเวียดนามที่จนกว่าเรา ได้อันดับ PISA ดีกว่าเรามากๆ หรือประเทศจีนที่มีรายได้ต่อหัวใกล้เคียงกับเรา ก็มีผลการศึกษาอยู่ในอันดับต้นๆ ของโลก เพราะฉะนั้นการคิดไปเองว่าประเทศยากจนแล้วอันดับ PISA จะต้องต่ำ – ไม่จริง
เมื่อปี 2015 มีการเอาข้อมูลการทดสอบ PISA สองชุดมาเปรียบเทียบกัน ชุดหนึ่งเป็นข้อมูลของเด็กแต่ละประเทศ แบ่งเป็นสี่กลุ่ม เรียงไปตั้งแต่จนสุด (25% ล่างสุด) จนถึงรวยสุด (25% บนสุด) ผลออกมาคือเด็กรวยได้คะแนนสูงกว่า แต่เมื่อเทียบกับข้อมูลอีกชุดที่ไม่ได้แยกประเทศ เอาเด็กทุกคนประมาณห้าแสนคนมาเรียงตามลำดับคะแนนต่ำสุดไปจนถึงคะแนนสูงสุด แบ่งเป็นสี่กลุ่มเหมือนกัน เด็กไทยซึ่งอยู่ในกลุ่มยากจนที่สุดจากข้อมูลชุดแรก สามารถสอบได้ในกลุ่มคะแนนสูงสุดถึง 3 คน แต่ถ้าเราใช้วิธีการทางสถิติขจัดความแตกต่างทางฐานะออกไป โดยให้แต้มต่อกับเด็กยากจน (จนมากได้แต้มต่อมาก) พบว่า เด็กไทยจะติดอันดับกลุ่มคะแนนสูงสุดเพิ่มจาก 3 คน เป็น 17 คน เรียกว่าเกือบ 6 เท่า ดังนั้น เราจะเห็นว่า ความยากจนส่งผลฉุดรั้งศักยภาพเด็กไม่ให้พุ่งทะยานไปข้างหน้า
ถ้าอยากให้ผลการทดสอบ PISA ดี เราต้องทำสองอย่างควบคู่กัน คือ การสลัดอุปสรรคความยากจน และการยกระดับคุณภาพของระบบการศึกษาไทย โดยกระจายการพัฒนาไปยังโรงเรียนในชนบท
นอกจากนั้น การปฏิรูปการศึกษาให้สำเร็จ เราต้องเข้าใจสภาพความเป็นจริงใหม่ หรือภูมิทัศน์ใหม่ของสังคมไทยด้วย ในสมัยก่อนเราปฏิรูประบบสาธารณสุขได้สำเร็จ เพราะภาคประชาสังคมเข้มแข็ง แต่ปัจจุบัน ภาคประชาสังคมอาจไม่ได้เข้มแข็งเท่ากับแต่ก่อน ขณะที่ภาครัฐกลับมามีบทบาทเข้มแข็งมากขึ้น มีการรวมศูนย์อำนาจมากขึ้น ส่วนการเมืองก็แบ่งขั้วกันมากขึ้น การออกแบบนโยบายหรือการลงมือทำต้องคำนึงถึงสภาพความเป็นจริงเหล่านี้ด้วย
ภาคประชาสังคมไทยเปลี่ยนแปลงน้อยมาก แทนที่จะเติบโต ใช้วิชาการมากขึ้น ก้าวหน้ามากขึ้น ร่วมไปกับใจที่เต็มร้อยอยู่แล้ว คนจำนวนหนึ่งกลับยังอยู่ที่เดิมใช้วิธีทำงานยุคอดีต ในขณะที่ภาครัฐ ภาคทุน และภาคเทคโนโลยีก้าวไปไกล แซงนำไปหมดแล้ว อันนี้มองจากมุมไกล เพราะผมเองอยู่ห่างจากภาคประชาสังคมมานานแล้ว แต่คิดว่าเราคงต้องการคนรุ่นใหม่ที่มีความเป็นผู้นำ มีแนวคิดที่ไม่หยุดนิ่ง และเข้าใจเทคโนโลยีพอสมควร
อีกเรื่องที่ผมก็คิดไม่ออกว่าจะออกแบบงานอย่างไรให้พร้อมรับมือความเสี่ยงนี้ นั่นคือปัญหาเศรษฐกิจ เราจะทำให้โครงการต่างๆ ของ กสศ. มีภูมิคุ้มกันได้อย่างไร กสศ. อุตส่าห์ส่งเสียเด็กมุ่งหวังให้เข้าโรงเรียนจนจบ แล้วถ้าจู่ๆ กลับเจอวิกฤตเศรษฐกิจ จะไปอย่างไรกันต่อ?
ในเว็บไซต์และรายงานประจำปีของ กสศ. มีชุดคำที่น่าสนใจหลายคำในแง่การออกแบบการทำงาน เช่น ‘การศึกษาไม่ใช่เรื่องการใช้จ่าย แต่เป็นเรื่องการลงทุน’ และเป็น ‘การลงทุนที่ใช้ความรู้นำ’ หรือ ‘ระดมพลังทุกภาคส่วน’ อะไรคือสิ่งที่อยู่เบื้องหลังความคิดเหล่านี้?
ปัจจุบันมีคนบ่นว่ามหาวิทยาลัยมีนักศึกษาน้อย จำนวนนักเรียนที่ลดลงทำให้สถาบันการศึกษาประสบภาวะยากลำบาก แต่จำนวนประชากรของไทยยังเพิ่มขึ้นอยู่ แม้จะเพิ่มในอัตราที่ลดลง แปลว่าคนที่ต้องการการศึกษาหรือการเรียนรู้ในประเทศไทยไม่น่าจะน้อยลง แต่ถ้าเรามีทัศนคติแบบ Fixed Mindset นั่นคือ มองการศึกษาเป็นแบบเดิม ว่าเป็นเรื่องของเด็กนักเรียนที่มีอายุเท่านั้นถึงเท่านี้ ต้องแต่งชุดนักเรียนมาโรงเรียนในระบบ ครูต้องใส่เครื่องแบบ อาจจะรู้สึกเดือดร้อน เพราะจำนวนเด็กลดน้อยลง แต่ถ้าเรานิยามการศึกษาให้ครอบคลุมกว้างไกลกว่านั้น เราจะพบว่าคนที่อยากเรียนรู้สำหรับโลกยุคใหม่มีจำนวนมากขึ้น ทั้งเด็ก คนทำงาน คนสูงวัย โจทย์ของการศึกษาก็จะเป็นอีกแบบหนึ่ง
กระบวนทัศน์เพื่อปฏิรูปการศึกษาเปลี่ยนแปลงไปจากกรอบเดิม เราจำเป็นต้องระดมความร่วมมือที่กว้างขวางออกไปจากวงการศึกษาเดิม ต้องอาศัยองค์ความรู้ที่ทันยุคทันสมัย และหากทำสำเร็จ เราก็จะได้คนไทยยุคใหม่ที่มีขีดความสามารถสูงในการขับเคลื่อนประเทศในอนาคต
คุณหมอทำงานขับเคลื่อนผลักดันนโยบายมามากมาย ประสบการณ์ครั้งไหนที่คิดว่ายากที่สุด และข้ามผ่านความยากเหล่านั้นมาได้อย่างไร?
นโยบายที่ผมพอจะรู้เห็น แม้ไม่ได้เป็นตัวหลักในการผลักดันคือ นโยบายหลักประกันสุขภาพ จุดที่ผมสะดุดคือขั้นตอนการผลักดันทางการเมือง เราเริ่มต้นนโยบายนี้ด้วยแนวคิดที่ว่า เมื่อเรามีทรัพยากรน้อย มีเงินไม่มาก ก็ต้องจัดลำดับความสำคัญ และทำให้ประชาชนมีหลักประกันสุขภาพ ประชาชนต้องไม่เดือดร้อนกับความเจ็บป่วยใหญ่ที่มีค่าใช้จ่ายสูง (Catastrophe) ไม่ใช่แค่เฉพาะคนยากจน แต่รวมถึงชนชั้นกลางทั่วไป ในกรณีที่นอนโรงพยาบาลแล้วต้องเสียเงินเป็นแสน ระบบหลักประกันก็ควรเข้ามารองรับ
ทีนี้พอผลักดันนโยบายไป ปรากฏว่าคนที่เจ็บป่วยหรือเดือดร้อนหนักๆ มีจำนวนไม่มาก คนเจ็บป่วยเล็กๆ น้อยๆ มีจำนวนมากมายยิ่งกว่า หากจะทุ่มเทช่วยเหลือกลุ่มที่เดือดร้อนหนักจริงๆ โอกาสที่นโยบายนี้จะเป็นเครดิตทางการเมืองก็มีน้อย นโยบายจึงกลับหัวกลับหาง ไปให้สิทธิ์ในวงกว้าง ให้คนใช้สิทธิ์กันมากๆ ไว้ก่อน โรงพยาบาลจึงไม่สามารถช่วยเหลือคนที่เดือดร้อนเรื่องเจ็บป่วยใหญ่และมีค่าใช้จ่ายสูงได้อย่างเต็มที่ เวลาชาวบ้านเดือดร้อนมากๆ ต้องนอนโรงพยาบาล ต้องผ่าตัดใหญ่ ก็ช่วยเขาไม่ได้ทุกกรณี ในสายตาบางคนจึงกลายเป็นบริการชั้นสองไป
นอกจากนั้น รัฐบาลก็จัดสรรทรัพยากรให้น้อย งบประมาณสุขภาพของไทยในภาพรวมน้อยกว่าค่าเฉลี่ยนานาชาติมาก ที่เดือดร้อนกันภายหลังว่าโรงพยาบาลขาดทุน หลายกรณีมันก็จริง เพราะระบบบริการสุขภาพของประเทศไทยใช้เงินประมาณ 4-5% ของ GDP เทียบกับระบบบริการสุขภาพของต่างประเทศที่ใช้เงินประมาณ 10-20% ถือว่าเราอยู่ในระดับที่จัดสรรทรัพยากรไม่เพียงพอ ทำให้สถานบริการต่างๆ เดือดร้อน แล้วก็มาบ่นกัน กล่าวโทษแนวคิดหลักประกันสุขภาพ
กรณีนี้ทำให้ผมคิดว่า ความรู้เป็นสิ่งแรกที่ต้องทำให้ชัดเจน ถ้าเรามีหลักการและแนวคิดชัดเจน มีลำดับความสำคัญชัดเจน แล้วทำให้สังคมเข้าใจด้วย นโยบายก็จะราบรื่น แต่ถ้าผลักดันนโยบายเพื่อให้ผลลัพธ์ทางการเมืองสำเร็จก่อน หลักการอาจผิดเพี้ยนไปจากเดิม
จากคนทำงานด้านนโยบายสาธารณสุขมาตลอด แล้วมาจับเรื่องนโยบายการศึกษา คุณหมอได้บทเรียนอะไรใหม่ๆ บ้าง?
ระบบการศึกษาไทยมีขนาดใหญ่มาก ใหญ่กว่าสาธารณสุขตั้ง 4 เท่า ไม่ว่าจะเป็นขนาดงบประมาณ หรือจำนวนคนที่เกี่ยวข้อง แต่วงการสาธารณสุขมีข้อดีตรงที่มีกลุ่มก้าวหน้าที่มีขีดความสามารถสูงทางวิชาการ ขับเคลื่อนงานปฏิรูปเป็นขบวนต่อเนื่องมาหลายรุ่น คนกลุ่มนี้มุมานะทุ่มเทเพื่อเปลี่ยนแปลง แล้วไม่ได้ใช้เฉพาะวิชาการแพทย์อย่างเดียว แต่เป็นสหวิทยาการด้วย
ปัญหาในวงการสาธารณสุขไม่ใช่เรื่องระบบเดินผิดทาง แต่เป็นเรื่องการได้รับงบประมาณน้อยไป เค้กก้อนเล็กเกินไป ซึ่งแตกต่างกับวงการการศึกษาที่เค้กก้อนใหญ่พอสมควรแล้ว แต่เนื้อเค้กยังไม่กลมกล่อม กุ๊กใหญ่มักโชว์เดี่ยวเปลี่ยนหน้ามาเรื่อย จริงๆ แล้วมีคนคิดเรื่องปฏิรูปการศึกษากันหลายกลุ่ม แต่ยังไม่สามารถก่อรูปเป็นขบวนการเคลื่อนไหวที่แข็งแรงได้ ยิ่งกว่านั้นการบริหารจัดการทรัพยากรด้านการศึกษาต้องอาศัยความรู้หลากหลาย เช่น เศรษฐศาสตร์ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ นโยบายสาธารณะ ไม่ใช่แค่ความรู้เชิงครุศาสตร์หรือศึกษาศาสตร์อย่างเดียวจะทำได้สำเร็จ
ในฐานะที่คุณหมอเคยทำงานทั้งด้านการจัดทำนโยบาย การขับเคลื่อนนโยบาย และการรณรงค์ทางสังคม มีข้อคิดอะไรที่อยากฝากให้คนทำนโยบายรุ่นใหม่บ้าง?
คุณหมอประเวศ วะสี ใช้คำว่า ‘สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา’ สามเหลี่ยมประกอบด้วย (1) ความรู้ (2) นโยบาย และ (3) การทำให้สังคมเข้าใจและมีส่วนร่วม คนส่วนใหญ่อาจคิดว่าการผลักดันนโยบายเป็นขั้นตอนที่ยากที่สุด แต่เท่าที่ผมเจอมา ถ้าเรามีของดี เป็นของที่สังคมต้องการ การคุยกับผู้กำหนดนโยบายก็ทำได้ไม่ยากนัก
ส่วนที่ยากคือด้านความรู้ ซึ่งใช้เวลามากที่สุด กับด้านการทำให้สังคมเข้าใจและมีส่วนร่วม เพราะต้องจริงใจ อัตตาต่ำ ใช้เวลาค่อนข้างมาก ปัญหาของประเทศไทยคือ นักเคลื่อนไหวทางสังคม รวมถึงองค์กรพัฒนาเอกชน มักมองข้ามเรื่องความรู้หรือพอใจรู้แค่ฉาบฉวย ไม่ว่าเราจะผลักดันเรื่องอะไร ถ้าตั้งอยู่บนพื้นฐานความรู้ เราจะไม่พลาด
บางครั้งเราอาจเชื่อมั่นว่าสิ่งที่คิดไว้มันใช่ มีความรู้เป็นฐาน คุยกับนักการเมืองหรือผู้กำหนดนโยบาย เขาก็เอาด้วย แต่เอาเข้าจริงผลอาจไม่ได้ออกมาอย่างที่ตั้งใจ อาจถูกบิดประเด็น ผู้กำหนดนโยบายได้เครดิตในทางการเมือง แต่ผลลัพธ์ผิดไปจากที่เราผลักดัน มันจึงจำเป็นมากที่ต้องทำให้สังคมเข้าใจในระดับหนึ่งก่อนจะเข้าไปคุยกับผู้กำหนดนโยบาย ต้องบอกให้คนรู้ว่าสังคมได้ประโยชน์อย่างไร ถ้าเดินหน้าใครจะเสียประโยชน์ และต้องมีหลักฐาน มีองค์ความรู้ซึ่งถูกแปรรูปให้สื่อสารกับสังคมได้ง่าย
โดยสรุปคือ เราต้องทำให้ความรู้สำหรับงานปฏิรูป อยู่ในที่สว่างก่อน
ทุกนโยบายมีคนได้ประโยชน์และคนเสียประโยชน์ เราจะผลักดันนโยบายให้ข้ามผ่านคนเสียประโยชน์อย่างไร?
ต้องใช้ความรู้ อธิบายตามความจริง ใครได้ใครเสีย โลกทำกันอย่างไร อะไรที่เราทำได้และทำไม่ได้ การขับเคลื่อนผลักดันนโยบายกระโดดข้ามขั้นตอนความรู้ไม่ได้ แต่ก็ไม่ใช่ศึกษาวิจัยหยุมหยิมแรมปี ต้องขยายวงความรู้ให้กว้างกว่ากลุ่มของคนที่อยากผลักดันนโยบาย ถ้าความรู้อยู่ในที่สว่าง ทำให้สังคมเข้าใจ ทำงานการเมืองต่อก็ง่ายขึ้นมาก การคุยกับผู้กำหนดนโยบายนั้น ถ้าถูกจังหวะมันก็ไม่ยากนัก ผู้มีอำนาจคนใดปฏิเสธเราในวันนี้ ถ้าเรามีของดีจริง รอไม่นานก็จะมีคนฉลาดกว่ามาซื้อเอง เขาจะใส่ยี่ห้อใหม่ก็ช่างเขา ขอเพียงให้ประชาชนได้ประโยชน์
นโยบายเป็นเรื่องการเจรจาต่อรอง หลายครั้งเป็นการต่อรองกับตัวเองด้วยว่าจะยอมแลกอะไรกับอะไร และแค่ไหน ในการทำงานเชิงนโยบาย คุณหมอมีวิธีหาสมดุลระหว่างโลกอุดมคติกับโลกแห่งความจริงอย่างไร?
ก็ต้องทนหน่อย หลายเรื่องใช้เวลาหลายปี การตั้งสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ใช้เวลา 7 ปี ส่วนการตั้ง กสศ. ก็ประมาณ 7 ปีเหมือนกัน จากปี 2554 ถึง 2561 ต้องรู้จักทนให้ได้ก่อน ถ้าคิดว่าเป็นเรื่องที่ ‘ใช่’ เป็นเรื่องที่สังคมได้ประโยชน์ ก็ต้องทน เฝ้าสังเกตหน้าต่างโอกาส อย่าเห็นแก่เอาได้ไว้ก่อน ทั้งๆ ที่ไม่ใช่ (หัวเราะ)
ระหว่างทนทำอะไรได้บ้าง?
ดึงผู้คนให้เข้ามาเกี่ยวข้องมากขึ้น ทำให้ประเด็นของเราให้เป็นวาระสาธารณะ รอจังหวะที่โอกาสเปิด
มีเคล็ดลับการทนไหม?
ระหว่างรอ ก็หาเรื่องสั้นๆ ที่เชื่อมโยงกับเป้าหมายใหญ่ของเราทำไปก่อน มันคือแขนงหรือกิ่งของเรื่องใหญ่ที่เราต้องการผลักดัน ไม่ใช่ว่าถ้าจังหวะยังไม่เปิด เราก็ไม่ต้องทำอะไร ระหว่างทางก็หาเรื่องทำไป
ทุกวันนี้สภาพแวดล้อมในโลกนโยบายเปลี่ยนแปลงไปมาก มีปัจจัยอะไรบ้างในสมัยก่อนที่ช่วยให้การผลักดันนโยบายสำเร็จ แต่ทุกวันนี้ปัจจัยเหล่านั้นใช้ไม่ได้แล้ว
ถ้าย้อนหลังกลับไปสัก 20 ปี ช่วงก่อนหน้าปี 2540 เล็กน้อย ประเทศไทยกำลังรวย การปฏิรูปต่างๆ กำลังคึกคัก ภาคประชาสังคมก็ตื่นตัว นักปฏิรูปและผู้คนที่มีความคิดก้าวหน้าก็กระจายอยู่หลายวงการ การพัฒนามันเลยเป็นเรื่องสนุก มีความคาดหวังกันว่าประเทศไทยจะเป็นเสือตัวที่ห้า รัฐบาลก็ตั้งใจจะสร้างหลักประกันทางสังคมที่เรียกว่า ตาข่ายรองรับทางสังคม (Social Safety Net) มีความคิดเรื่องหลักประกันสำหรับคนชราภาพ หลักประกันของคนว่างงาน และหลักประกันสุขภาพ แต่ในที่สุด วันดีคืนดีก็เกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง จากสามเรื่องนี้มีแค่หลักประกันสุขภาพเท่านั้นที่ประสบความสำเร็จ ฝันสลายอย่างน่าเสียดาย ถ้าตอนนั้นทำสำเร็จป่านนี้ประเทศคงไม่ได้อยู่ในสภาพที่เรียกว่า ‘แก่ก่อนรวย’
ภูมิทัศน์หลายอย่างในปัจจุบันแตกต่างจากยุคก่อน ช่วงนั้นรัฐบาลค่อนข้างรวย เก็บภาษีได้เยอะ ภาคเอกชนก็แข็งแรง ปัจจุบันสภาพของประเทศกลายเป็นสังคมที่ไม่แข็งแรง กลุ่มต่างๆ ในสังคมกลายเป็นคนยืนมองภาครัฐบาลเฉยๆ แนวคิดของยุคนี้ โดยเฉพาะพวกคนมีอายุ ก็ค่อนข้างอนุรักษนิยม มีรัฐบาลที่มีความเป็นอนุรักษนิยมสูง กระเป๋าก็ค่อนข้างแฟบ เอกชนนอกจากรายใหญ่ๆ ก็ไม่มีปากมีเสียงอะไร ถ้าเทียบกับเมื่อ 20 ปีก่อน ก็ใช้สูตรเดิมไม่ได้แล้ว
บางคนบอกว่าอาจจะต้องรอจนมันทรุดลงไปเรื่อยๆ อาจจะนำไปสู่สถานการณ์ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงก็ได้ แต่ผมก็ไม่ได้อยากให้เป็นอย่างนั้นหรอกนะ
ถ้าเราตั้งโจทย์ว่าจะผลักดันให้เกิด ‘หลักประกันคุณภาพการศึกษาถ้วนหน้า’ คือไม่ใช่แค่ให้คนเข้าถึงการศึกษาเท่านั้น แต่ต้องเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพด้วย ภาคส่วนต่างๆ ควรจะลุยไปข้างหน้าอย่างไร?
กลุ่มที่จะช่วยเป็นพลังได้มากคือชาวบ้าน หมายถึงทั้งตัวเด็ก เยาวชน และครอบครัว ครอบครัวในประเทศไทยตอนนี้แบ่งเป็น ‘สองนครา’ คือคนที่อยู่ในเมือง กับคนที่อยู่ห่างไกลซึ่งมีจำนวนมากกว่า เรื่องนี้ก็คล้ายกับปัญหาอื่นๆ ในประเทศที่ประกอบด้วยกลุ่มมีอันจะกินจำนวนไม่เกิน 20% กับอีก 80% ที่เป็นมวลชน สองกลุ่มนี้เดือดร้อนคนละอย่าง
กลุ่มที่เป็นมวลชนรู้สึกว่าการศึกษาไม่ได้ให้ประโยชน์อะไรกับเขา เอาเด็กมาเข้าโรงเรียนแค่ให้ผ่านๆ ไป ให้อยู่ในโรงเรียนจนเรียนจบ หรือบางทีก็ไม่จบ หลุดจากระบบไปเลย ถ้าไม่มีความใฝ่ฝันว่าการศึกษาจะเป็นพื้นฐานในการเลื่อนชั้นทางสังคม หรือช่วยให้รุ่นลูกก้าวหน้ากว่ารุ่นพ่อแม่ ก็จะไม่เกิดพลังที่จะประสบความสำเร็จในการศึกษา
ส่วนคนในเมืองก็พยายามจะแข่งกันเข้าสถาบันการศึกษาชั้นนำที่มีชื่อเสียง ซึ่งมีไม่มากนัก บางคนเถียงว่าคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนชั้นนำไม่ได้มาจากการเรียนการสอนที่ดี แต่เป็นเพราะเด็กที่เข้ามาเป็นเด็กเก่งอยู่แล้ว ซึ่งอันนี้ก็ต้องพิสูจน์กันต่อไป ผมเคยคิดตัวเลขเล่นๆ ว่าคะแนน PISA ที่วัดระดับนักเรียนเป็นระดับ 1 ถึง 6 ระดับเก่งที่สุดคือระดับ 6 กลุ่มประเทศที่คะแนน PISA ดีจะมีเด็กที่อยู่ในระดับ 5-6 ประมาณ 10% ขึ้นไป เช่น เวียดนาม 10% สิงคโปร์ 30% แต่ประเทศไทยอยู่ที่ราว 1% ถ้าเราลองคำนวณว่า 1% เท่ากับนักเรียนกี่คน นักเรียนชั้น ม.3 ทั้งหมดมีจำนวน 5 แสนคน 1% คือ 5,000 คน ใกล้เคียงกับจำนวนนักเรียนในโรงเรียนระดับท็อปของประเทศ
หากเรายังโหนเฉพาะโรงเรียนเด่นดังต่อไป ก็ยากที่จะพลิกภาพรวมของคุณภาพการศึกษาไทย แต่ถ้าคิดตรงกันข้าม พยายามทำให้โรงเรียนทั้งหลายทั่วประเทศมีคุณภาพใกล้เคียงกัน ดีใกล้เคียงกันนะ ไม่ใช่คุณภาพต่ำใกล้เคียงกัน น่าจะสมเหตุสมผลกว่า
อย่าเพิ่งถามว่าทำอย่างไร เพราะมันมาทีหลัง หลายประเทศเขาก็ทำได้ เริ่มต้นต้องตั้งธงวิสัยทัศน์กันก่อน
การขับเคลื่อนนโยบายในโลกสองนคราแบบนี้ควรเป็นอย่างไร?
ประเทศที่มีการศึกษาเจริญก้าวหน้า เขาจะไม่ค่อยพึ่งพาโรงเรียนชั้นนำ ไม่ว่าจะเป็นฟินแลนด์ เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น หรือจีน แต่ธงหลักของเขาคือการทำให้โรงเรียนมีคุณภาพการศึกษาใกล้เคียงกัน พาซี ซัลเบิร์ก (Pasi Sahlberg) ผู้เชี่ยวชาญการศึกษาฟินแลนด์ บอกว่าหลักสำคัญที่สุดคือความเสมอภาค (Equity)
หนึ่งในเรื่องที่ กอปศ. วินิจฉัยไว้ถูกคือ การปฏิรูปการศึกษาของประเทศไทยไม่ต่อเนื่อง รัฐมนตรีมาใหม่ก็เปลี่ยนนโยบาย ทำให้คนที่อยู่ในภาคปฏิบัติการวอกแวก เพราะฉะนั้นการเมืองฝ่ายต่างๆ จะรบกันในประเด็นอื่นอย่างไรก็ตามเถิด แต่เรื่องการศึกษาผมอยากขอให้ร่วมมือกัน ตอนนี้แทบทุกพรรคมีมุมมองในเรื่องการศึกษาที่เป็นประโยชน์ ไม่ได้แยกสีแบบชัดๆ เหมือนเรื่องอื่น เพียงแต่มันต้องมีสัตยาบันหรือกลไกสักอย่างที่จะยืนยันว่า พรรคการเมืองแต่ละพรรคสามารถร่วมงานกันในเรื่องการศึกษาได้ เครดิตก็แบ่งกันไป
นอกจากภาคการเมืองซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือและความต่อเนื่อง ก็มีอีก 2 เรื่องที่ต้องคิด เรื่องแรกคือการจัดสรรงบประมาณ ต้องพยายามหาสูตรจัดสรรที่สัมพันธ์กับสภาพปัญหา เช่น จังหวัดไหนที่มีปัญหาเยอะก็ควรได้รับการอุดหนุนช่วยเหลือมากขึ้น
อีกเรื่องหนึ่งคือ ต้องคุยกันให้ลงตัวว่าการยกระดับคุณภาพการศึกษาจะใช้วิธีคิดแบบไหน
วิธีที่หนึ่ง คือ สั่งอย่างเดียว ซึ่งก็ได้ผลในหลายประเทศแถบเอเชียตะวันออก ในข้อแม้ว่าต้องสั่งให้ถูกและสั่งต่อเนื่อง แต่ประเทศเอเชียตะวันออกที่ใช้วิธีนี้จะมีการแข่งกันในตลาดเรียนพิเศษ หรือโรงเรียนกวดวิชาด้วย คุณภาพชีวิตของเด็กจึงไม่ค่อยดีเท่าไหร่ เช่น ข่าวเด็กเกาหลีใต้ที่พ่อแม่ซื้อตู้ไม้ให้ลูก ตู้กว้างประมาณเมตรครึ่ง พอเด็กกลับบ้านก็ให้เข้าไปทบทวนหนังสือในตู้ เราต้องคิดว่าอยากให้เด็กเราเป็นแบบนี้หรือเปล่า
วิธีที่สอง คือ ให้ความสำคัญกับการประเมิน ตามแบบสหรัฐอเมริกาหรืออังกฤษ คือไปดูว่าโรงเรียนต่างๆ ทำคะแนนได้ดีแค่ไหน แล้วก็จัดทรัพยากรไปตามคะแนน ตามเกณฑ์ พวกนักวิจัยคงชอบ แต่ผลลัพธ์ก็ออกมาไม่ดีนัก
วิธีที่สาม คือ เชื่อว่าโรงเรียนหรือครูพัฒนาตัวเองได้ ประเทศที่มีวิธีคิดแบบนี้เขาใช้เวลาพอสมควร และมีข้อแม้ว่าต้องได้ครูที่ค่อนข้างดีและเก่ง ถ้าจะใช้วิธีนี้คงดูแค่ระบบปัจจุบันไม่ได้ ต้องกลับไปดูอดีตเป็นทศวรรษว่าต่างประเทศเขาพัฒนาตัวเองขึ้นมาได้อย่างไร
ไม่ว่าจะเป็นวิธีไหนก็ตาม ต้องเลือกกันให้ดี ทำให้ต่อเนื่อง แต่ทั้งหมดนี้มันเป็นการคิดตามกรอบการศึกษาแบบดั้งเดิม คือการศึกษาที่อยู่ในโรงเรียนเท่านั้น ต้องไม่ลืมว่าในโลกปัจจุบันนี้ การศึกษาก็ไม่ได้อยู่เฉพาะในโรงเรียนแล้ว
เท่าที่ กสศ. ทำงานมา เสียงตอบรับจากฝ่ายการเมืองเป็นอย่างไร?
ตอน กสศ. รายงานผลการดำเนินงานที่รัฐสภา ประเด็นที่พูดถึงกันมากคือ กสศ. เป็นกองทุนที่ทำงานใหญ่ แต่เอาเข้าจริงแล้วได้งบประมาณแค่ 10% จากที่คาดไว้ ส่งผลให้ทำงานใหญ่ไม่ได้ บางคนก็วิจารณ์ว่าเราทำงานเหมือนเดิม ซึ่งตรงนี้ผมคงขออนุญาตเถียง การทำงานของเราไม่ใช่การสงเคราะห์ หรือแก้ปัญหาเฉพาะหน้า แต่เป็นความพยายามในการปฏิรูประบบผ่านการทำงานในแต่ละโครงการ
สิ่งที่ผมประทับใจคือ เรารู้สึกว่า ส.ส. ทั้งพรรครัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านต่างมีเรื่องการศึกษาเป็นเป้าหมายร่วมกัน ไม่ได้เอาประเด็นนี้มาเป็นเครื่องมือหักล้างกัน ทุกพรรคประสานเสียงในทำนองเดียวกันว่า การลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเป็นเรื่องสำคัญ ให้ข้อแนะนำและสนับสนุนการทำงานของเรา กระทั่งสนับสนุนให้เพิ่มงบประมาณ
แต่ต้องบอกว่า แม้ได้งบประมาณเพิ่มขึ้น 10-30% เราก็ยังไม่สามารถทำงานแบบฟูลสเกลได้ เพราะจริงๆ แล้ว เรายังขาดงบประมาณอีก 9 เท่าถึงจะทำงานได้ฟูลสเกลตามที่ กอปศ. ออกแบบไว้ แต่เมื่อได้เงินมาเท่านี้ ก็ต้องหาวิธีทำงานในรูปแบบที่ต่างออกไป ต้องคิดกันว่าภายใต้ข้อจำกัดจะทำอย่างไรให้เกิดผลดีที่สุด มีประสิทธิภาพที่สุด ไม่ใช่ว่าไม่ได้งบแล้วทำงานไม่ได้ เราต้องหาจุดคานงัดให้สามารถทำงานได้ดีภายใต้ทรัพยากรอันจำกัด
สมมติว่า กสศ. สามารถทำงานได้เต็มที่แบบฟูลสเกล จะต่อยอดจากที่ทำอยู่ทุกวันนี้อย่างไร?
ทุกวันนี้ ด้วยข้อจำกัดต่างๆ เราทำงานในลักษณะที่ไหลไปตามโครงสร้างพื้นฐานของราชการ โดยเติมส่วนการช่วยเหลือนักเรียนยากจนเข้าไป แต่ถ้า กสศ. ได้งบประมาณแบบฟูลสเกล คือ 25,000 ล้านบาท เราก็จะกลายเป็นกองทุนขนาดใหญ่ ต้องมาคิดว่าจะใช้กำลังซื้อ (purchasing power) ที่เรามีในการดีลกับกระทรวงและสถาบันการศึกษาต่างๆ อย่างไร ไม่ได้ทำตัวเป็นแค่ฝากส่งผ่านเงินเท่านั้น เราควรต้องต่อรองในลักษณะที่ลงลึกมากขึ้น ต้องดีลกันว่า ถ้าจะทำงานกับเรา จะต้องตอบโจทย์ด้านอุปสงค์การศึกษาหรือตัวเด็กนักเรียนให้ได้ เราอาจจะไม่ได้ขอแค่ให้เอาเงินไปถึงตัวเด็ก แต่ขอความร่วมมือในการดูแลเด็กให้ดีที่สุดด้วย รวมทั้งต้องออกแบบลงลึกเรื่องกลไกการจ่ายเงินด้วย ว่าวิธีการจ่ายเงินแต่ละแบบ (Type of payment) จะส่งผลต่อผู้ให้บริการทางการศึกษา (provider) แตกต่างกันอย่างไร
ถ้าเรามีกำลังซื้อมากพอ เราก็สามารถสร้างการแข่งขันระหว่างผู้ให้บริการทางการศึกษาได้ โดยผู้ให้บริการทางการศึกษาไม่จำเป็นต้องเป็นโรงเรียนในสังกัดรัฐเท่านั้น แต่สามารถเปิดกว้างให้ทุกคนมาอยู่ในสนามเดียวกันได้ และแข่งขันกันด้านคุณภาพ ปรับสนามเล่นให้เด็กและเยาวชนมีอำนาจในการเลือกมากยิ่งขึ้น
โจทย์ใหญ่อีกข้อหนึ่งที่ต้องหาความรู้กันคือ การศึกษาสำหรับครอบครัวขาดแคลนทุนทรัพย์หรือด้อยโอกาสควรจะเป็นเพียงรอรับการช่วยเหลือตามที่หน่วยงานจัดให้เท่านั้น หรือควรจะยกระดับขึ้นมาเป็นสิทธิของประชาชน ซึ่งไม่ว่าทางใดก็ต้องเตรียมความรู้ในการบริหารจัดการระบบทรัพยากรให้ดี ไม่ใช่ผลักดันเพียงปรัชญาลอยๆ
แต่ในเมื่อเรายังไปไม่ถึงจุดนั้น ระหว่างนี้งานแต่ละชิ้นก็ต้องคิดประเด็นปฏิรูปในส่วนย่อยให้ตกผลึก การทำโครงการแต่ไม่ได้มีส่วนในการเปลี่ยนระบบ มันเข้าข่ายการสงเคราะห์ ไม่ใช่การปฏิรูป เสียเงินแต่คงไม่คุ้มค่า
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world
